Strukturální zahraniční politika Evropské unie

Tradiční zahraniční politika je autory charakterizována jako „relational foreign policy“, jelikož jejím cílem je obecně ovlivňovat vztahy s ostatními aktéry a mezi nimi. Tradiční diplomatický aktér usiluje o změnu postojů a chování, a přestože se konkrétní formy této politiky liší v závislosti na kontextu, velmi často je jejím předmětem řešení krizí a konfliktů.

V rámci této politiky aktéři definují svoji pozici vůči ostatním aktérům, konkrétním krizím a konfliktům. Činí tak prostřednictvím standardních diplomatických nástrojů, unilaterálních deklarací, interakcí v rámci bilaterálních vztahů a působením skrze multilaterální uskupení. Na operační úrovni se může aktér v závislosti na svých zájmech a kapacitách rozhodnout pro množství zahraničně-politických aktivit. Diplomatické úsilí může sloužit pro navázání dialogu, vyjednávání s cílem získat podporu pro vlastní pozici, měnit či působit proti nežádoucím pozicím ostatních aktérů. Vyjednávání může být také doplněno ekonomickými, civilními nebo vojenskými nástroji.

Strukturální zahraniční politika

Rozšíříme-li tradiční vnímání zahraniční politiky, dospějeme ke konceptu „structural foreign policy“, který nám umožňuje analyzovat zahraniční politiku EU v její celistvosti. Toto rozšířené vnímání nám umožňují zejména poznatky pluralistických přístupů ke studiu mezinárodních vztahů, v jejichž rámci byly vypracovány pojmy zachycující nové dimenze moci. Pojmy „soft power“, „power of socialization“ či „structural power“ popisují dimenze moci odkazující k síle státní ideologie, schopnosti formovat a určovat struktury, pravidla a instituce podle kterých ostatní státy fungují a působení na ostatní státy takovým způsobem, že dochází k internalizaci nových norem a hodnot. Koncept SZP přivádí naši pozornost na zájmy, které jsou pro aktéra důležité v dlouhodobé časové perspektivě. Právě tento druh zájmů je tradičními přístupy často opomíjen.

Stále častější zpochybňování dostatečnosti tradičních přístupů k zahraniční politice a diplomacii je patrné z množství vznikajících pojmů snažících se postihnout nové dimenze moci, přičemž vypracování mnoha z nich bylo inspirováno právě specifickou povahou moci EU („normative power“, „civilian power“ či „ethical power“).

Odborná literatura obecně hovoří o třech změnách ve vnímání zahraniční politiky a diplomacie. První změnou je rozšiřování diplomatické agendy, která dnes zahrnuje vše od vypořádávání se s mezinárodním dluhem až po environmentální otázky. Druhá změna spočívá v rozšiřování aktérů diplomacie, která čím dál více zahrnuje nejen vztahy mezi státy, ale také mezi státy a nestátními aktéry. Třetí změnou je rostoucí důležitost multilaterálních vztahů a organizací.

Studovat zahraniční politiku EU je v této souvislosti vysoce relevantní, jelikož ztělesňuje všechny tyto změny. Pro koncept SZP je však obzvláště důležitá změna, které je v literatuře věnováno méně pozornosti: změna v cílech diplomacie, kterými se stále častěji stává ovlivňování struktur. Důležitý moment v tomto ohledu představuje konec studené války, kdy rozpad starých struktur poskytnul příležitost pro ovlivňování nově vznikajících.

Povaha struktur

Ovlivňování struktur představuje první definiční znak SZP. Strukturami rozumíme relativně stále organizační principy, instituce a normy, které určují konkrétní podobu vzájemně provázaných sektorů společnosti (politický, právní, ekonomický a bezpečnostní). K operacionalizaci struktur dochází prostřednictvím komplexního uspořádání formálních a neformálních institucí, jejichž konkrétní podoba je ovlivněna kontextem. Příkladem organizačních principů jsou demokracie, vláda práva, lidská práva či volný trh.

Struktury mohou být situovány na mnoha vzájemně provázaných úrovních, přičemž rozlišujeme úroveň individuální, společenskou, státní, mezi-společenskou, mezi-státní a mezinárodní. Například zmíněná lidská práva mohou být chráněna zároveň státní legislativou, regionálními organizacemi a mezinárodními smlouvami.

Udržitelnost změn

Druhým definičním znakem SZP je, že usiluje ovlivňovat struktury takovým způsobem, aby změny byly dlouhodobě udržitelné. Úspěšnost SZP je v tomto ohledu závislá na faktorech materiální i nemateriální povahy. Zatímco materiální faktory odkazují k praktické operacionalizaci a fungování struktur, nemateriální faktory odkazují k procesu internalizace strukturálních změn, tedy jejich přijetí v dané společnosti. Zejména čtyři konkrétní faktory přispívají k úspěšnosti SZP: intenzita, komplexnost, rozsah internalizace a míra, do jaké jsou zamýšlené změny v souladu s místním kontextem.

Faktor intenzity odkazuje k potřebě vytrvalého a aktivního přístupu. Změna struktur je časově velmi náročný proces, který vyžaduje nepřetržité vyjednávání, jehož cílem je přesvědčení daných aktérů o prospěšnosti prosazovaných změn. Tato potřeba často vede k formální či neformální institucionalizaci vyjednávání. Mimo přesvědčování politických aktérů je následně také důležité podporovat aktéry, kteří jsou odpovědni za implementaci těchto změn.

Jak již bylo nastíněno, SZP se může zaměřovat na struktury v různých vzájemně provázaných sektorech společnosti situovaných na mnoha úrovních. Má-li být úsilí o strukturální změny úspěšné, musí být komplexní v tom smyslu, že působí na několik sektorů a úrovní současně.

Rozsah internalizace je nemateriálním faktorem, který odkazuje k rozsahu, v jakém jsou prosazované změny přijímány danou společností. Je důležité, aby o prospěšnosti prosazovaných změn byly přesvědčeny nejen elity, ale i široká veřejnost.

Poslední faktor postihuje míru, do jaké jsou prosazované změny v souladu s již existujícími strukturami a zda byly vzaty v potaz specifické potřeby vyplývající z konkrétního kontextu dané společnosti. Čím citlivěji SZP reaguje na potřeby konkrétní společnosti, tím více se zvyšuje pravděpodobnost přetrvání změn i po jejím ukončení.

Jaké jsou strukturální zahraniční politiky EU?

Nejúspěšnější SZP EU byla její politika vůči post-komunistickým zemím střední a východní Evropy. Rozpad sovětského bloku poskytnul EU příležitost pro vedení první SZP, jejímž cílem byla transformace v podstatě celého regionu středovýchodní Evropy, a která v konečném důsledku vedla v roce 2004 a 2007 k rozšíření EU o deset zemí regionu (spolu s Maltou a Kyprem).

Vztahy s těmito státy byly od roku 1993 založeny na Kodaňských kritériích, která stanovila nezbytné podmínky pro jejich přistoupení k EU. Jejich cílem byla podpora nových struktur v podstatě ve všech sektorech společnosti: demokracie, vlády práva, lidských práv a volného trhu.

Tento úspěch je často opomíjen zejména proto, že prosazované změny byly ve velké míře v souladu s preferencemi těchto států, jejich elit i široké veřejnosti. Avšak role EU by neměla být podceňována, jelikož přispěla k transformaci deseti post-komunistických zemí v relativně stabilní a prosperující demokratické režimy a v konečném důsledku stabilizaci a posílení bezpečnosti celého kontinentu.

Další region, který byl a v současné době stále je vystaven SZP EU, je západní Balkán. Zatímco vztahy s předešlou skupinou zemí byly plně založeny na zmíněných Kodaňských kritériích, vztahy se zeměmi západního Balkánu jsou primárně strukturovány skrze „Stabilizační a asociační proces“ spuštěný v roce 1999. Ve srovnání se státy středovýchodní Evropy jsou na státy západního Balkánu kladeny značně vyšší nároky na požadované strukturální změny. Jelikož v tomto regionu existuje vysoká míra vzájemných animozit, součástí SZP nejsou pouze značné strukturální změny ve vnitřním uspořádání těchto států, ale také snaha o restrukturalizaci mezi-státních vztahů.

Zatímco středovýchodní Evropa je považována za jednoznačný úspěch a v dlouhodobé časové perspektivě je úspěch očekáván i v případě západního Balkánu (Chorvatsko přistoupilo již v roce 2013), v ostatních regionech, kde se EU pokouší vést podobnou SZP je ve svých snahách výrazně méně úspěšná. Konkrétně se jedná o státy začleněné do „Evropské politiky sousedství“, která pokrývá státy východní Evropy, jižního Kavkazu, Blízkého východu a severní Afriky. Obecně můžeme říci, že tato politika zatím nevedla k výraznějším úspěchům a například role, kterou EU (ne)sehrála v procesu tzv. Arabského jara, vypovídá o zásadních nedostatcích unijních politik vůči těmto státům.

Podrobnější analýza jednotlivých SZP, jejich úspěchů a neúspěchů by byla nad rámec tohoto článku, jehož cílem bylo stručné představení jednoho z možných způsobů jak přistupovat k zahraniční politice EU a potencionálně také dalších aktérů, kteří disponují dostatečnými zdroji pro vedení SZP.

O autorovi:

Jiří Hrubý je student magisterského oboru Politické teorie a současné dějiny na FF UK a vědecký asistent na ÚMV.

Zdroje:

Keukeleire, S. (2003) ‘The European union as a diplomatic actor: Internal, traditional, and structural diplomacy’, Diplomacy and Statecraft, 14(3), pp. 31–56.

Keukeleire, S. and Delreux, T. (2014) The foreign policy of the European Union. 2nd edn. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Keukeleire, S. and Delreux, T. (2015) ‘Competing structural powers and challenges for the EU’s structural foreign policy’, Global Affairs, 1(1), pp. 43–50.

Keukeleire, S., Keuleers, F. and Raube, K. (2015) ‘The EU, structural diplomacy and the challenge of learning’, in Smith, M., Keukeleire, S., and Vanhoonacker, S. (eds.) The diplomatic system of the European Union: Evolution, change and challenges. Abingdon and New York: Routledge, pp. 199–214.

Keukeleire, S., Thiers, R. and Justaert, A. (2009) ‘Reappraising diplomacy: Structural diplomacy and the case of the European Union’, The Hague Journal of Diplomacy, 4(2), pp. 143–165.

Leonard, M. (2005). Europe's transformative power. [online] Centre for European Reform. Available at: https://www.cer.org.uk/publications/archive/bulletin-article/2005/europes-transformative-power [Accessed 22 Feb. 2017].