Diferencovaná integrace České republiky v Evropské unii

Diferencovaná integrace, tedy skutečnost, že se některých integračních iniciativ v rámci EU neúčastní všechny členské státy či se jich účastní státy stojící mimo EU, je již několik dekád v rámci procesu evropské integrace nejen teoretickou možností. Termín diferencovaná integrace je často vnímán, že obsahuje koncepty, jako je flexibilní integrace, vícerychlostní integrace, variabilní geometrie či Evropa à la carte. S těmito koncepty je také často zaměňován. Formálním vyjádřením jedné z forem diferencované integrace je tzv. mechanismus posílené spolupráce. Hlavním východiskem je poskytnout členským státům možnost nepostupovat vždy společně, a tak zajistit, že nedojde k paralýze, kdy je partikulární integrační iniciativa zablokována jedním členským státem či jejich malou skupinou.

Stručný přehled historie iniciativ diferencované integrace

První zmínka o formě diferencované integrace se objevila v sedmdesátých letech minulého století v Tindemansově zprávě (1975) s ohledem na vytvoření dvourychlostní integrace v oblasti hospodářské a měnové politiky. Tento návrh však nebyl nakonec podpořen a formy diferencované integrace se tak začínají objevovat až od následující dekády (např. podpisem Schengenské dohody). Jejich výrazný rozvoj nastal po finanční a dluhové krizi v eurozóně (viz např. Evropský stabilizační mechanismus, bankovní unie či Fiskální kompakt). V současnosti existuje v EU mnoho forem diferencované integrace. Patří však mezi ně jak formy, kterých se neúčastní všechny členské státy EU, ale zároveň se jich účastní i země stojící mimo EU (např. Schengenská spolupráce), tak formy, kterých se z různých důvodů účastní pouze skupina členských zemí (např. hospodářská a měnová unie, výjimky jsou Dánsko či Velká Británie, pokud jde o prostor svobody, bezpečnosti a práva, sociální politiky či bezpečnostní a obranné politiky). Existují však také formy, kterých se účastní všechny členské státy EU a také státy stojící mimo EU (např. jednotný trh a jeho rozšíření skrze EHP). Jde také o formy integrace stojící mimo unijní právo a založené na mezivládních dohodách, kterých se neúčastní všechny členské státy (např. Fiskální kompakt).

V poslední dekádě také došlo k několika pokusům, úspěšným i neúspěšným, o aktivaci výše zmíněného mechanismu posílené spolupráce. Tím se existující formy diferencované integrace dále rozšířily. V poslední dekádě došlo k šesti pokusům o spuštění mechanismu posílené spolupráce, které přešly autorizační fázi. Pět z těchto pokusů vedlo k aktivaci a následné implementaci mechanismu. Jde o následující: 1) evropský patent, 2) rozvody přeshraničních manželství, 3) přeshraniční otázky ve věcech majetkových poměrů v přeshraničních manželstvích, 4) úřad evropského veřejného žalobce a 5) speciální forma posílené spolupráce v obraně (PESCO). Další je zatím v autorizační fázi a jeho implementace se v nejbližší době neočekává (daň z finančních transakcí). K těmto šesti iniciativám lze přidat také aktivovaný mechanismus společného podniku pro evropské vysoce výkonné počítače, v jehož případě se však nejedná o klasický mechanismus posílené spolupráce.

Dosavadní zkušenost s formami diferencované integrace

Z existujících aplikací mechanismů diferencované integrace, a především posílené spolupráce, lze vyvodit několik pozorování a poučení pro jednotlivé členské státy. V první řadě existuje štěpení eurozóna vs. zbytek. Jádro členských států, které se účastní všech forem posílené spolupráce a obecně forem diferencované integrace, tvoří členské státy eurozóny. Pouze Bulharsko se jako stát mimo eurozónu účastní všech autorizovaných mechanismů posílené spolupráce (pokud nebereme v potaz otázku daně z finančních transakcí). Dále existuje geografické štěpení. Severoevropské a východoevropské členské státy se účastní posílené spolupráce méně často než země západní a jižní Evropy (především země zakládající šestky). Země, které požívají nejvíce výjimek z evropského práva (Dánsko a dříve Velká Británie), jsou spolu s Polskem jádrem periferie, tedy zemí, které většinou stojí mimo mechanismy diferenciace, a především posílenou spolupráci. Je také vidět, že německo-francouzský tandem tvoří jádro diferencované integrace. Nejen, že se účastní prakticky vždy, ale zároveň patří mezi státy, jež se každé z těchto iniciativ účastní hned od počátku a nejsou těmi, co se připojí až později. Tyto dvě největší země EU lze tedy považovat za hnací motor diferenciace.

Většina dosavadních forem diferencované integrace se týkala okruhů spadajících do oblastí politiky úzce spjatých s národní suverenitou (tzv. core state powers), ať už jde o volný pohyb osob, integraci ve sféře měnové, hospodářské a fiskální politiky či další podoblasti spadající do kolonky spolupráce v oblasti justice a vnitra. Pět z dosavadních šesti autorizovaných spuštění mechanismu posílené spolupráce se těchto oblastí také dotýká. Tři z nich spadají do oblasti justice a vnitra, jedna do fiskální politiky a poslední se týká obranné a bezpečnostní spolupráce.

A co na to česká strana?

Jak se k formám diferencované integrace staví česká politická reprezentace? Na obecné úrovni lze říci, že pozice českých politických reprezentací byla spíše ambivalentní. Na jedné straně byly většinou rétoricky odmítány. Například vzpomeňme českou pozici během diskuse o Římské deklaraci o budoucnosti EU v roce 2017, kdy se Česká republika stavěla negativně k principu vícerychlostní integrace. V kontextu předpokládané české neúčasti ve formách diferencované integrace je tento koncept vnímán jako ohrožující možnou náležitost ČR k zemím integračního jádra a jako potenciálně vedoucí k vytvoření prvořadého a druhořadého členství v EU. Na druhou stranu, pokud se podíváme na doposud spuštěné mechanismy posílené spolupráce, ČR se účastní pěti z nich (když započteme společný podnik pro evropské vysoce výkonné počítače), a jen u dvou stojí mimo (daň z finančních transakcí a rozvody přeshraničních manželství). Česká republika nakonec také odstoupila od vyjednané výjimky z Listiny základních práv EU, vyjednané během ratifikace Lisabonské smlouvy. V roce 2019 jako poslední členský státy ratifikovala Fiskální kompakt, po tom, co ho v dříve spolu s Velkou Británií odmítla ratifikovat. Dosavadní zkušenost tedy ukazuje, že přes rétorické odmítání diferencované integrace českými představiteli ve veřejném prostoru se ČR většiny forem diferenciace účastní, i když bychom samozřejmě našli ty, kde tomu tak není, jako je členství v eurozóně či s ní související bankovní unii.

Jak lze českou pozici k diferencované integraci nejlépe vysvětlit? Existující výzkum k zapojení členských států do forem diferencované integrace nejvíce zdůrazňuje utilitární argumenty, které vysvětlují zapojení členských zemí primárně skrze národní zájmy. Probíhající výzkum, jehož se autor tohoto textu účastní, se na problematiku zapojení do diferencované integrace dívá nejen prostřednictvím národních zájmů, ale také prizmatem národní identity. Průběžné výsledky výzkumu ukazují, že roli vedle národních zájmů hrají i politická ideologie a (národní) identita. Jednou z hlavních konfliktních linií jak v rámci politické debaty, tak v rámci veřejného diskurzu je štěpení mezi euroskeptickými a spíše proevropskými aktéry.

Euroskeptičtí aktéři akcentují svoji negativní pozici k (nadnárodní) integraci především v oblasti core state powers, což vede k vytvoření politické unie, a zdůrazňují, že ČR je země s identitou, která má negativní historickou zkušenost s nadnárodními politickými celky. Jelikož se většina projektů diferencované integrace týká právě těchto oblastí politiky, zaujímají euroskeptičtí aktéři buď negativní pozici k diferenciaci, protože ta by mohla být využita jako zadní vrátka k postupnému prosazení centralizačních iniciativ v oblastech politiky blízké národní suverenitě, a tedy k prosazení politické integrace. Alternativním přístupem těchto aktérů je podpora diferencované integrace za předpokladu toho, že se jí Česká republika nebude muset účastnit. Tato pozice má za cíl (re)formulovat českou identitu jako konstruktivního aktéra, který nehodlá blokovat prohloubení integrace ostatních, sám se ho však odmítá účastnit. O (re)formulaci národní identity jde v kontextu již existujícího vnímání identity ČR jako unijního troublemakera a integračního odmítače, což je v očích ostatních identita negativní. Jako příklad lze zmínit odmítavou pozici ČR k Fiskálnímu kompaktu v době jeho ratifikace. Paradoxně však ve stejnou dobu oznámila česká vláda vznik české finanční ústavy, což je vlastně národní Fiskální kompakt. To ukazuje na vliv euroskeptické pozice a identity, kdy je odmítána nadnárodní integrace jako forma, a ne její obsah.

Česká republika jako člen integračního jádra

Spíše proevropští aktéři se k diferencované integraci staví odlišně. Jakkoliv často také vycházejí z pozice ČR, která má špatnou historickou zkušenost s nadnárodními politickými celky, a tedy i jejich podpora nadnárodní integrace a diferencovaných forem integrace v klíčových oblastech politiky je komparativně nižší v porovnání s podobnými aktéry například v Belgii, staví se k podpoře diferencované integrace jako k potenciálnímu nástroji konstituce národní identity v rámci EU. Klíčový argument těchto aktérů spočívá v tom, že ČR jako země závislá na existenci jednotného trhu, a tedy bytostně spojená s procesem evropské integrace, by měla patřit do integračního jádra. Toto jádro, jak bylo výše popsáno, se formuje kolem zemí eurozóny a především Německa – klíčového obchodního partnera – a Francie. Z tohoto důvodu je pro Českou republiku klíčové, aby nejen z pohledu národních zájmů, ale i pozitivního ohlasu u evropských partnerů, patřila do tohoto jádra EU. V tomto světle je zapojení do forem diferencované integrace, i kdyby mělo prohlubovat integraci v konkrétní oblasti více, než by bylo pro ČR optimální, nástrojem k prokázání, že jsme aktivními a konstruktivními partnery. Patřit do jádra EU zároveň znamená, že ČR nebude potenciálně ztrácet vliv na další evropské směřování. Pokud by však diferencovaná integrace v konkrétní oblasti zašla až příliš daleko z hlediska prohloubení integrace v core state powers, pak i spíše proevropští aktéři se postaví v kontextu české identity odmítající nadnárodní politickou integraci proti ní.

České zapojení do doposud spuštěných mechanismů posílené spolupráce lze do značné míry vysvětlit tímto prizmatem. Daň z finančních transakcí je vnímána jako příliš invazivní, pokud jde o core state powers v oblasti fiskální politiky. Naopak zapojení do úřadu veřejného žalobce, vůči kterému český parlament v minulosti vydal i tzv. žlutou kartu v rámci kontroly subsidiarity, lze chápat skrze změnu politické reprezentace a jeho značně omezenou jurisdikci pro zásah do národních mechanismů vymáhání práva, ale také skrze konstituci ČR jako země patřící do jádra integrace. Ostatní formy posílené spolupráce zasahovaly minimálně do oblastí politiky blízké národní suverenitě a zapojení ČR tak reflektovalo nejen vhodnost z pohledu národních zájmů ČR, ale také pokus o (re)konstituci národní identity v rámci EU.

Tím se dostáváme k českému zapojení do PESCO, jehož případné spuštění zavedla Lisabonská smlouva. V jejím rámci mohou členské státy úžeji spolupracovat v oblasti bezpečnosti a obrany. Participace v PESCO umožní členským státům, aby společně rozvíjely obranné schopnosti, investovaly do společných projektů a posílily operační připravenost svých ozbrojených sil. Jakkoliv v období po Lisabonské smlouvě nebyla možnost spustit PESCO příliš široce diskutována, česká pozice byla spíše rezervovaná. Mezi hlavní argumenty v rámci české debaty patřily zbytečná duplikace v kontextu existence NATO jako hlavního garanta bezpečnosti v Evropě, přílišné prohloubení integrace v oblasti bezpečnosti a obrany (tedy jedné z core state powers) a implicitně také obava, že posílení kapacit EU v této oblasti bude využito velkými zeměmi, jako je především Francie, k prosazování jejich národních zahraničněpolitických zájmů skrze posílené kapacity EU a potenciální větší autonomii, pokud jde o vysílání civilních a vojenských misí EU. V prosinci 2017 nakonec bylo PESCO i se zapojením ČR oficiálně spuštěno za účasti 25 členských států.

Co vedlo k tomu, že se ČR do tohoto mechanismu posílené spolupráce nakonec zapojila? Roli jistě hrála změna v rámci transatlantických vztahů a role NATO. Avšak z výzkumu debat v parlamentu ČR však nelze říci, že jde o faktor nejdůležitější. Jeden z klíčových důvodů se totiž skrývá právě v otázce spojené s národní identitou. V první řadě Římská deklarace o budoucnosti EU z února 2017 posvětila model vícerychlostní integrace jako jednu z možností, jak postupovat kupředu. Česká pozice se tomu musela přizpůsobit a jednou z jejích forem v kontextu v té době spíše proevropské české vlády byl pokus o konstituci národní identity jako aktivního a konstruktivního aktéra, který chce být součástí integračního jádra. Výroky v českém veřejném prostoru ukazují, že tehdejší vláda představovala zapojení ČR jako příslušnost k integračnímu jádru. Dokonce se objevovaly hlasy, že ČR je spolu s dalšími pár zeměmi hlavním iniciátorem spuštění PESCO, což prokazuje, že se jedná o stát aktivně patřící k jádru. Druhým faktorem souvisejícím s identitou, který otevřel cestu k českému zapojení do PESCO, byla zkušenost s doznívající migrační krizí. Migrační krize a relokační mechanismus byly v ČR vnímány jako potenciálně ohrožující národní identitu a sociální kohezi. Jelikož hlavní české návrhy na řešení krize spočívaly v posílení ochrany vnějších hranic EU či stabilizaci zemí původu migrace, bylo možné české zapojení do PESCO prodávat jako mechanismus ochrany české identity. Mezi argumenty objevující se ve veřejném diskurzu patřila možnost vysílat posílené společné evropské síly do třetích zemí či na ochranu vnějších hranic EU. Poslední faktor a argument ve veřejné debatě spočíval v tom, že spuštění PESCO se nerovná vytvoření společné armády, tedy přílišnou integraci v rámci core state powers. Tím pádem nebyla česká identita spočívající v negativní pozici vůči politické integraci nijak zásadně narušena.

Závěrem

Diferencovaná integrace se v poslední dekádě nejspíš jen tak nezastaví, zvláště vezmeme-li v potaz kontext přijetí vícerychlostní integrace v rámci Římské deklarace jako jednoho z běžných integračních mechanismů. Jak by se k těmto iniciativám mohla dále stavět česká politická reprezentace? Jádro zemí participujících v rámci diferencované integrace se vytváří kolem zemí eurozóny, a především Německa a Francie. Naopak periferie diferencované integrace se konkrétně tvoří kolem Dánska a Polska (dříve také Velké Británie), tedy zemí, které mají či měly nejvíce výjimek z unijního práva, a o něco obecněji na půdorysu střední a východní Evropy. V tomto kontextu směřuje otázka na českou politickou reprezentaci, do které z těchto skupin chceme dlouhodobě směřovat a také jakou identitu a reputaci si v očích ostatních členských zemí chceme vybudovat. Platí, že bezhlavé zapojování do každého projektu diferencované integrace bez ohledu na národní zájmy a pod heslem „ať jsme tam za každou cenu“ není třeba. Na druhou stranu odmítání každé formy diferenciace, protože může dojít k prohloubení integrace, také není bez následků. Země, které mají největší počet výjimek z evropského práva a země, které jsou na periferii diferenciace, jsou také země, kde je silný veřejný a politický euroskepticismus (Velká Británie či Dánsko). Koneckonců to, že se nezapojily do diferencované integrace, nebo to, že si vyjednaly výjimky, je však nezachránilo od vystoupení z EU či od intenzivních debat o možnosti vyhlášení referenda o členství. Ba právě naopak, blokační a čím dál více izolovaný přístup Brity nakonec k brexitu dovedl. I to je třeba mít na paměti, když se bude ČR rozhodovat, jestli a případně jak se zapojit do (diferencované) integrace.