Sankce a ekonomický kolaps v Sýrii

Sýrie prochází od druhé poloviny roku 2019 bezprecedentním ekonomickým propadem. Syrská měna ztratila za poslední rok více než 70 % své hodnoty vůči americkému dolaru a ceny základních potravin, již předtím nepříliš dostupných, vystoupaly až na dvojnásobek své původní ceny. Řada importovaného zboží – tedy mj. léky, se stalo pro běžné Syřany ve velké míře nedostupným. Další základní zboží typu pohonných hmot či topného mazutu je dostupné jen s obtížemi a některé základní potraviny dotované režimem (chléb, rýže, cukr atd.) podléhají přídělovému systému nebo je nutné je shánět na černém trhu. Více než 80 % Syřanů se zároveň propadlo pod hranici chudoby. Současná ekonomická krize tak ještě zhoršuje špatnou humanitární situaci válkou zničené země a pro běžné Syřany odsunuje vidinu obnovy normálního života (byť v autoritářském režimu) do nedohledna.

Propojený ekonomický kolaps v Libanonu a Sýrii

Příčin syrské ekonomické krize je několik, a to jak uvnitř Sýrie, tak u jejích sousedů. Mimo dlouhodobých problémů v podobě válečných škod, rozpadu průmyslového, ropného a turistického sektoru, které dříve zajišťovaly přísun zahraničních investic a absentující rekonstrukce zničené země, se jím ale stal také kolaps ekonomiky sousedního Libanonu.

Právě Libanon byl pro Sýrii „mostem“ do světové ekonomiky, úložištěm financí syrských ekonomických elit a také zdrojem peněz putujících zpět do země od zde pracujících Syřanů. Libanon se ovšem dostal během minulého roku do hluboké ekonomické krize vycházející ze strukturálních problémů ekonomického a politického systému. Krizi zároveň provázejí dlouhotrvající lidové protesty. V březnu pak země oficiálně vyhlásila neschopnost splácet své dluhy a její finanční systém, z velké míry postavený na dnes již neexistujících dolarových rezervách libanonské centrální banky a pevném kurzu libanonské liry vůči americkému dolaru, kompletně zkolaboval. Politické dohady libanonských politických elit pak odsunují reformami podmíněnou zahraniční finanční asistenci, např. v podobě přislíbené francouzským prezidentem Emmanuelem Macronem po bejrútském výbuchu ze srpna 2020, do nedohledna.

Libanonské ekonomické problémy se promítly zpět do Sýrie ve formě prudce rostoucí inflace syrské měny. Syrští importéři přestali být schopní obcházet sankce uvalené na zemi obchodováním přes Libanon a zároveň kvůli kolapsu libanonských bank přišli o své dolarové účty, které jim umožňovaly nakupovat na světových trzích a poskytovaly dříve bezpečné finanční útočiště. S rostoucím nedostatkem, a tím i rostoucím směnným kurzem dolaru, tak vzrostla i cena veškerého importovaného zboží a podobně jako v Libanonu ho začal být akutní nedostatek. Z Libanonu do Sýrie sice stále proudí např. pašované pohonné hmoty, paradoxně dotované libanonským státem, ale je otázkou, zda si bude Libanon nadále moci tyto dotace dovolit a zda se nestanou pro Syřany i Libanonce kompletně nedostupnými.

V minulých letech se také otevřely hraniční přechody do Jordánska a Iráku, avšak malý objem zboží, který přes ně prochází, doprovázený ekonomickými problémy těchto zemí, nedokáže nahradit libanonskou trasu. Ekonomický pokles Asadových blízkých spojenců Ruska a Íránu se poté odrazil i v neschopnosti především druhé z těchto zemí poskytovat finanční injekce v takové míře, jako tomu bylo dříve. Finanční zdroje syrského režimu a investice proudící ze zahraničí do jeho ekonomiky se tak jeden po druhém začaly ztenčovat či úplně vytrácet.

Výraznými problémy prochází syrský státní aparát, poznamenaný devíti lety války. Syrskému režimu se v minulých letech povedlo zatlačit s ruskou a íránskou pomocí povstalce do malého území na severozápadě země v provincii Idlíb. Avšak zimní ofenziva syrské armády proti této povstalecké baště, turecká destrukce režimních jednotek ze vzduchu a následná dohoda Turecka a Ruska na klidu zbraní ukázaly, kdo skutečně rozhoduje o vojenských a geopolitických záležitostech a jaké jsou limity syrské vojenské moci. Nové protesty a útoky na režimní jednotky se zároveň na začátku letošního roku rozhořely na dlouhodobě neklidném jihu země v provinciích Daraa a Quneitra a, vzhledem k přetrvávající neschopnosti syrského státu reagovat na místní problémy, nikdy plně neutichly. Na zbytku režimem ovládaných území se pak sice objevily menší protesty také, ale především se opakují stížnosti běžných Syřanů na rozsáhlou korupci, klientelismus a rozdělení zbytků státních institucí mezi Asadovu rodinu, jeho loajalisty a novou ekonomickou elitu země. Pocit bezmoci ze směřování Sýrie je pak provázen spíše obecnou apatií a snahou o zajištění alespoň základního živobytí.

Pandemie koronoviru a její dopady tyto problémy ještě akcelerovala. Byť syrský režim zpočátku existenci nemoci v zemi popíral, postupně bylo i v Sýrii zavedeno omezení ekonomických a společenských aktivit. To pro řadu obyčejných Syřanů, jichž bylo zhruba 40 % bez práce již na konci roku 2019, znamenalo ztrátu často jediné možnosti zajištění základních životních potřeb. Asadova vláda tak vyhlásila veřejnou sbírku na pomoc potřebným, nicméně vzhledem k obrovskému zájmu o pomoc a neschopnost ji poskytnout, státní orgány registrace raději pozastavily a pokusily se místo toho o širší kontrolu a přerozdělení mezinárodní humanitární pomoci. Finančně oslabený syrský režim tak nebyl schopný – a nejspíše ani ochotný – zajistit aspoň nějakou formu sociální záchranné sítě mimo zmíněnou podporu dotovaných základních potravin.

Caesar Act a jeho dopady

Právě do této neutěšené humanitární a ekonomické situace tak vstupuje nová vlna amerických ekonomických sankcí, které se připojují k řadě již existujících sankcí ze strany Spojených států i Evropské unie. Některé z nich dokonce ještě předchází začátku syrského konfliktu, zatímco další byly zaváděny postupně v reakci na porušování mezinárodního práva ze strany syrského režimu. Předchozí sankce se ovšem zaměřovaly na zákaz obchodování s konkrétními komoditami, či se orientovaly na sankcionování konkrétních osob a zamezení jejich finančních styků. Sankce tak měly omezit možnosti syrského režimu vést konflikt, znemožnit mu přístup ke zdrojům ze Západu a zároveň vyvinout nátlak na režimní představitele.

Logika současného amerického Caesar Syria Civillian Protection Act (zkráceně Caesar Act), přijatého v prosinci 2019 a implementovaného od poloviny června 2020, je jiná. Americký zákon míří finančními a cestovními postihy na všechny entity, které vstoupí do ekonomických vztahů s organizacemi a jednotlivci uvedenými na sankčním seznamu. Caesar Act, pojmenovaný po vojenském fotografovi, který zdokumentoval mučení civilistů Asadovým režimem a po svém útěku ze Sýrie zveřejnil fotografie ve Spojených státech, tak má za účel mířit jak na syrský režim, tak na jeho zahraniční podporovatele. Prozatím zveřejněný seznam sankcionovaných entit obsahuje nejen vedoucí osoby syrského režimu a s ním úzce spjaté podnikatele, ale např. také čtvrtou divizi syrské armády nebo brigádu Fátimijún, tedy jednu z hlavních šíitských milicí v zemi podporovaných Íránem. Představitelé americké vlády ospravedlňují uvalení nových sankcí především humanitárními důvody a pokračujícími útoky na syrské civilisty ze strany bezpečnostních složek Asadova režimu. Právě jejich zastavením a vyšetřením, spolu s bezpečným návratem uprchlíků, podmiňují Spojené státy formálně konec sankcí. Syrský režim oproti tomu označil sankční podmínky za pokus o změnu režimu a obvinil americkou vládu ze sabotáže syrské ekonomiky a postkonfliktní rekonstrukce.

Zavedení nové vlny sankcí v rámci Caesar Act ale zároveň vyvolalo debatu ohledně jejich potenciálního dopadu na syrské civilisty žijící na územích kontrolovaných syrským režimem a na okolní státy. Byť Spojené státy prohlašují, že sankční režim počítá s humanitárními výjimkami, jeho praktické naplňování může dopadnout na mezinárodní organizace, které poskytují v Sýrii pomoc, a může vést k jejich odchodu, nebo omezení pomoci v zemi. Jak podotýká řada analytiků, problémem nejsou jen sankce samotné, ale spíše snaha o vyhnutí se jakýmkoli negativním dopadům a jejich následné přehnané dodržování, spolu s obecnými obavami z budoucího vývoje.

Kombinace těchto faktorů se projevuje v několika rovinách. Syrským režimem zdůrazňovaná nutnost spolupracovat v zemi s místními humanitárními a rozvojovými organizacemi, které mohou mít v některých případech blízko k sankcionovaným osobám, např. Asadově manželce Asmě, je prvním výrazným problémem. Další komplikace pro humanitární zapojení v Sýrii je pak i obecná opatrnost organizací i donorů, kteří se snaží vyhnout potenciálním komplikacím spojeným se zdlouhavým vyjednáváním sankčních výjimek a dopadu třeba i neúmyslného porušení sankčního režimu pro jejich reputaci. Ve výsledku je tak řada finančních transakcí směřujících pro různé nevládní organizace působící v Sýrii zdlouhavě kontrolována a často i blokována. V neposlední řadě je pravděpodobné, že Caesar Act výrazně znesnadní financování potenciální obnovy syrské ekonomiky a většinu investorů mimo Rusko a Írán přímo odradí. Odhaduje se tak, že mimo vlastní Sýrii dopadne negativně i na ekonomiky Libanonu a Jordánska, které očekávaly v následujících letech benefity z postupné obnovy Sýrie. V libanonském případě je pak otázkou, jaký dopad bude mít nový sankční režim na jeho se Sýrií úzce propojený finanční systém.

Co přinesou sankce pro Sýrii a pro Evropu?

S ohledem na nepříliš významný dopad minulých sankcí na politiku syrského režimu je na místě skepticismus i v případě potenciálu Caesar Act. Pokud Asadův režim nedonutí k reformám, či odstoupení jeho blízcí spojenci, je pravděpodobná spíše adaptace na novou situaci a nejspíše i totální závislost na Rusku, jakožto jediném možném investorovi. Zároveň také může dojít k posílení závislosti populace na aktérech blízkých režimu, již mají jako jediní přístup k ekonomickým zdrojům (např. pašerácké sítě či ekonomické elity), a dají se také předpokládat další snahy o získání kontroly nad pomocí, která již na režimem kontrolovaná území směřuje.

Zoufalá humanitární a ekonomická situace v Sýrii, obnovený americký tlak a prozatím neústupný režim otevírá i řadu otázek pro Evropskou unii a její členské státy, jež jsou v Sýrii a okolních zemích hostících syrské uprchlíky jedním z největších donorů. Základem evropského zapojení byl vždy důraz na politickou reformu a zároveň snaha o zlepšení humanitární situace civilní populace jak v samotné Sýrii, tak i v okolních zemích. Dopady sankcí uvalených v rámci Caesar Act a širší ekonomická krize v Sýrii a Libanonu nicméně hrozí kompletním ekonomickým kolapsem, jenž může velmi reálně vést k závažné humanitární krizi v podobě nedostatku základního zboží a potravin. To se dotkne jak běžné civilní populace, tak i uprchlických komunit. Koneckonců již nyní dochází k výrazné emigraci z Libanonu a objevují se i první případy pokusů o útěk ze země přes moře na Kypr.

S ohledem na potřebu stabilizace regionu je tak EU postavena před nelehkou volbu ohledně toho, jak reagovat na vzájemně propojené hluboké krize v oblasti, zabránit širšímu kolapsu a zároveň svou pomocí neposílit Asadův režim a nedostat se potenciálně do konfliktu s americkým sankčním režimem. Jak ukazuje i neúspěšný Macronův pokus o reformu libanonského politického a ekonomického systému, najít cestu tímto bludištěm bude pro evropské politiky extrémně obtížné.

Text vyšel v druhém tištěném čísle Mezinárodní politiky v roce 2020.