Skotské referendum o nezávislosti: Cesta k rozpadu Británie?

Vláda New Labour slibovala ve volební kampani v roce 1997 ve svém volebním programu radikální změny ve struktuře britského státu po desetiletích ústavní stagnace. Zákon o Skotsku, který položil základy skotskému parlamentu a vládě, znamenal radikální rozchod s minulostí jednoho z nejcentralizovanějších států v Evropě.

Prostřednictvím tohoto zákona jsou od roku 1999 skotské záležitosti projednávány a rozhodovány na skotské půdě. Skotský parlament sídlící ve skotském hlavním městě Edinburghu ovšem není všemocný. Mezi záležitosti vyhrazené Westminsteru patří především ústavní otázky, tedy britská ústava, včetně samotné anglo-skotské unie, britský parlament a Koruna. Skotský parlament dále nesmí zasahovat do devolučního uspořádání, a to ani v rámci vnitřních záležitostí, např. měnit počet poslanců, povahu výkonné moci a její vztah k parlamentu. Londýnská vláda a par-lament si těmito omezeními až do nedávné doby udržovala naprostou kontrolu nad směřováním devoluce.

Volby 1999 a 2003: Vítězství labouristů

První skotské volby v roce 1999 nepřinesly nic překvapivého. Labouristé zvítězili, nacionalisté na druhém místě a liberálové na třetím. Konzervativci doplatili na svoji politiku minulých let. Představitel skotské Labour Donald Dewar sjednal s liberály koaliční vládu, které se velice rychle podařilo realizovat některé úspěchy jako modernizaci skotského práva či demokratičtější rozdělování veřejných výdajů prostřednictvím skotského parlamentu.

Počátky nového parlamentu přesto nebyly jednoduché. Kromě přehnaných očekávání skotské veřejnosti se brzy objevily první aféry s poslaneckými náhradami, překvapivě široká nevraživost médií a především projekt nové budovy parlamentu, Holyrood, daleko překračoval předpokládanou cenu. Situaci neulehčovaly ani předčasná smrt prvního ministra Dewara v roce 2000 a odchod Alexe Salmonda z čela Skotské národní strany (SNP).

Záhy se též ukázalo, jak se může politika prováděná v Londýně a Edinburghu rozcházet. Když britská vláda odmítla návrhy na bezplatnou osobní péči pro starší spoluobčany hrazenou z daní, skotská exekutiva navrhla a následně skotský parlament schválil na začátku roku 2002 vlastní zákon o obecné péči a zdraví, který bezplatnou opatrovnickou službu pro starší občany obsahoval. Nutno dodat, že to vyvolalo značnou nelibost v Londýně. Ještě větší rozchod s celobritskou politikou však znamenal o rok dříve schválený zákon o vzdělání, ve kterém skotská vláda umožnila bezplatné bakalářské studium na skotských univerzitách.

I přes odvrácení se části skotských voličů od etablovaných stran ve volbách 2003 si Labour pod vedením Jacka MacConella v koalici s liberály udržela vládní moc. Druhý skotský kabinet byl s 22 členy poněkud větší, než se očekávalo. S jejich počtem vycházelo, že 30 % všech poslanců vládní koalice mělo exekutivní funkci a to nepůsobilo zrovna dojmem nejvýkonnější administrativy. Paradoxně, právě v této době Holyrood inicioval v porovnání s prvním volebním obdobím významné legislativní kroky plně v duchu MacConnellova hesla „dělat méně, lépe“. Navíc v roce 2004 bylo konečně dostavěno sídlo parlamentu a zmizel tak jeden z hlavních důvodů kritiky ze strany veřejnosti.

Mezi hlavní úspěchy MacConellovy administrativy v druhém volebním období lze jmenovat jazykový zákon, jenž značně posílil status gaelštiny nebo zákon o dopravě, který vytvořil strategii pro další rozvoj celoskotského dopravního systému. Přesto se mnohým voličům zdálo, že MacConell zůstává příliš podřízen Londýnu, což nepřímo potvrzoval svým trváním na pojmenování své vlády jako pouhé „exekutivy“ a úzkou spoluprací s Londýnem v legislativním procesu.

Volby 2007: Úspěch nacionalistů

I díky tomuto vnímání dosáhli ve volbách 2007 historického úspěchu skotští nacionalisté, když při zisku 47 mandátů získali o jeden více než Labour a stali se v parlamentu nejsilnější stranou. Salmond, který se navrátil do čela SNP, ve svém projevu při této příležitosti odkázal na známý „vítr změn“ a také průzkumy veřejného mínění naznačovaly, že veřejnost je nakloněna rozšíření pravomocí Holyroodu. Zdálo se, že tento vývoj předznamenává další etapu devoluce, avšak privilegovaná pozice, v jaké se SNP po vítězství ve volbách ocitla, odhalila odvěké nacionalistické dilema.

Tím dilematem byla volba mezi spoluprací s „unionistickými“ stranami za cenu ztráty své identity, nebo zůstat věrni konečnému cíli nezávislosti proti vůli všech potenciálních politických partnerů. Pod prvním Salmondovým vedením přijala strana strategii dvoufázového procesu po vzoru kanadského Quebecu. Nejdříve se měla získat kontrola nad regionálním zákonodárným sborem a následně využít této kontroly ke konání referenda k nezávislosti. Po odchodu Salmonda z čela strany v roce 2000 byl však přijat více gradualistický přístup, zaměřený především na fiskální autonomii a rozšíření pravomocí v daňové oblasti, což se zdálo i mnohem přijatelnější pro veřejnost. Se Salmondovým vítězným návratem se nicméně vnitrostranické preference opět přiklonily k plné nezávislosti.

Hlavně díky tomu nakonec padla jednání s liberály o vytvoření koaliční vlády, přes-tože nacionalisté zdůrazňovali, že nezávislost je dlouhodobý proces. I vzdálený závazek referenda se ukázal pro liberály dostatečným důvodem k neúčasti v koalici a SNP, uvězněné v logice událostí, nezbylo, než se sestavit menšinovou vládu (od počátku svého působení v exekutivě používala SNP termínu „skotská vláda“ v kontrastu se svými předchůdci, načež byla tato změna brzy akceptována opozicí i médii).

S nástupem nacionalistů do vlády byla vydána v srpnu 2007 vládní bílá kniha ke skotským ústavním alternativám – Volba skotské budoucnosti (Choosing Scotland’s Future), která v sobě obsahovala návrh zákona o referendu a dávala skotské vládě mandát k zahájení jednání s britskou vládou o nezávislosti Skotska. Na tento doku-ment reagovala unionistická většina v Holyroodu, která si odhlasovala vytvoření „nezávislé komise pro zhodnocení devoluce ve Skotsku“. Londýnská vláda byla projektu také nakloněna a komise tak mohla v dubnu 2008 pod předsednictvím sira Kennetha Calmana začít pracovat. Charakter jejích doporučení lze obecně charakterizovat jako prohloubení devoluce, což se může zdát překvapivé vzhledem k faktu, že se jednalo především o návrh unionistických stran.

Pozorovatelé skotské politické scény tak upozorňují na zvláštní paradox, který nastal v průběhu první Salmondovy vlády. Zastánci unie se stali „nacionalističtějšími“, jak dokazují závěry Calmanovy komise, zatímco nacionalisté „unionističtějšími“. Mantrou SNP samozřejmě zůstala nezávislost, ale i po jejím získání nacionalisté postupně akceptovali zachování unie korun, britské libry (tedy měnové unie) či společné ozbrojené síly a reprezentaci v zahraničí.

Volby 2011: Triumf nacionalistů

V pořadí již čtvrté skotské volby, konané v roce 2011, způsobily na britské politické scéně šok. Skotská nacionalistická strana se stala nezpochybnitelným vítězem se 69 mandáty z možných 129. Nacionalisté tak získali v Holyroodu absolutní většinu. Pro Salmonda to byl nejen osobní triumf, ale také jasný mandát od voličů k dalšímu postupu při prosazování myšlenky nezávislosti země.

Když ještě menšinová vláda SNP oznámila, že uspořádá referendum k prohloubení devoluce a nezávislosti, aby skotský lid rozhodl o své budoucnosti, britská vláda se tehdy ani výrazně neohradila, že návrhy SNP jsou neústavní. Přesto přesně tyto otázky spadají pod záležitosti, ve kterých skotská vláda ani parlament nemají pravomoci. Britské politické elity tak v onen moment otevřeně přiznaly, že odtržení Skotska se v Londýně nemůže zabránit.

Je však třeba upozornit, že legální a ústavní otázky týkající se odtržení Skotska jsou mnohem složitější. Jedním ze základních principů mezinárodního práva je sice právo na sebeurčení. Jeho praxe je však příliš obecná a vzdálená od reality politické reality. Britské ústavní právo se k této otázce také nevyjadřuje a existuje zde pouze precedent z roku 1921 v podobě odtržení části Irska. Pokud ale politická reprezentace ve Westminsteru souhlasila, aby se vyhovělo přání skotského lidu, ať se již rozhodne pro kteroukoli variantu, obtíž ležela spíše v procesu, v jakém se k referendu a případné nezávislosti dospěje v rámci kompetencí vymezených zákonem o Skotsku.

Tyto obavy se prozatím ukázaly pouze jako částečně opodstatněné. Konzervativní premiér David Cameron si počínal v jednání s Edinburghem velice opatrně a jeho první cesta ve funkci premiéra vedla právě do Edinburgu. Otevřený spor mezi ním a Salmondem však nevypukl kvůli ničemu menšímu než právě podobě referenda.

V konzultačním vládním dokumentu k referendu Tvoje Skotsko, tvoje referendum (Your Scotland, Your Referendum), který Salmond představil na počátku roku 2012, se vytyčilo uspořádání lidového hlasování o jasně položené otázce: „Souhlasíte s tím, že by mělo být Skotsko nezávislou zemí?“ Uvažovalo se také přítomnosti druhé otázky vztahující se k pouhému prohloubení devoluce, tzv. varianta devomax. Britská vláda reagovala vydáním vlastního konzultačního dokumentu Skotská ústavní budoucnost (Scotland’s Constitutional Future). Zdůrazňovala zde, že „se nebude referendu o nezávislosti stavět do cesty“, zároveň ale zcela jasně deklarovala, že ja-kýkoli legislativní akt skotského parlamentu k referendu by byl podle zákona o Skotsku nelegální a zpochybněn u soudu. Proto takovému kroku musí předcházet legislativní kroky ve Westminsteru, které je britská vláda ochotna podniknout. Cameron ovšem požadoval za tento vstřícný přístup ústupky ze strany nacionalistů. Především aby referendum bylo pouze o jedné otázce a konalo se co nejdříve.

V říjnu 2012 podepsal Cameron a Salmond kompromisní „Edinburghskou dohodu“. V jejím důsledku byla odpovědnost britského parlamentu ve věci uspořádání refe-renda přenesena na skotský parlament. Parlament v Edinburgu tak dostal pravomoc k určení data referenda, pravidel jeho organizace nebo znění položené (jediné) otázky.

Kampaň ve znamení čísel

S vypsáním termínu referenda, které má nalézt odpověď na palčivou otázku: „Mělo by být Skotsko samostatnou zemí?“ na čtvrtek 18. září 2014 se zformovaly dva tábo-ry. První, příznačně pojmenovaný Ano (Yes), vede kampaň pod patronátem SNP a odhodlaně prosazuje myšlenku nezávislosti. Proti němu stojí unionisté sjednocení pod heslem Lépe společně (Better Together), včetně všech tří největších celobritský stran. Nicméně se jedná o alianci spíše kontraproduktivní. Jedním z důvodů je fakt, že Labouristé, kteří drží 41 ze skotských 59 poslaneckých mandátů ve Westminsteru, upřednostňují samostatnou akci. Větším problémem je však celkově nepřesvědčivý dojem zastánců unie. Vůdčí osobnost Lépe společně Alistair Darling, bývalý kancléř pokladu ve vládě Gordona Browna, zvolil strategii, kdy se snaží dokázat, že sliby nacionalistů jsou nereálné. Argumentuje tím, že samostatné Skotsko si finančně nepolepší, není jasné, jakou bude mít měnu, a ani členství v EU a NATO není automatické. Ačkoliv se jedná o pádné argumenty, negativní kampaň nepůsobí dobrým dojmem na veřejnost.

Kampaň SNP je v podstatě postavena třech pilířích. Nezávislé Skotsko by mělo být více demokratické, rovnostářské a bohatší. Všechna tři tvrzení jsou sporná. Již dnes se lidé z odlehlejších částí Skotska bojí centralizačních snah nacionalistů a úvahy o skandinávském modelu jsou při současné hospodářské politice SNP obtížně představitelné.

Nacionalisté předpokládají, že osamostatnění Skotové si ročně každý polepší o 1 000 liber na hlavu. Proti takovému tvrzení stojí statistiky, které dokládají, že skotské obyvatelstvo je starší a v horším zdravotním stavu než britský průměr a má produk-tivitu nižší o 11 % než zbytek Británie. Ropa v Severním moři může tyto nedostatky skrýt, ale ne na dlouho. Je třeba mít totiž na paměti, že zisky z ropy rok od roku kle-sají a situace se bude dále zhoršovat. Samostatné Skotsko by také muselo čelit výdajům na vyřazení těžebních zařízení z provozu po vyčerpání zásob. Podle odhadů se bude jednat minimálně o částku 40 bilionů liber. V dlouhodobém horizontu proto skotskou ekonomiku zářivé vyhlídky nečekají.

V závěrečných týdnech se pozornost soustředila na další ekonomické téma. Skotská vláda se spoléhá na to, že i po vyhlášení samostatnosti si Skotsko udrží libru v rámci měnové unie se zbytkem Velké Británie a v dlouhodobém horizontu předpokládá přijetí eura. Její představy ale již několik posledních měsíců důrazně odmítá britská vláda a nedávno se proti podobným úvahám postavila také Anglická banka. Alternativou by bylo navázání skotské měny na britskou („sterlingisation“), tj. používání libry bez jakéhokoli vlivu na ni. Skotsko by však tímto krokem přišlo nejen o kus své nově nabyté suverenity, ale také by podle ekonomických expertů s nejvyšší pravděpodobností vyvolalo úprk skotských bank do Londýna. Vydávání vlastní měny by se mohlo zdát pro Edinburgh nejvýhodnější. Nicméně Skotsko, země s neúměrně velkým finančním sektorem vzhledem ke své velikosti, by se tímto nicméně vydalo na cestu plnou rizik, jak v nedávné krizi dokládají případy Irska, Islandu či Kypru.

Z výše uvedeného vyplývá, že ekonomické argumenty hrají v kampani prim. Národní cítění a ideologie jsou až na druhé koleji a mohlo by se často zdát, že se jedná spíše o souboj dvou účetních firem předkládající rozpočty a ekonomické rozvahy, než o bitvu o samostatnost země.

Devoluční proces byl v 90. letech spuštěn s nadějí na uspokojení skotských nacionalistických sil. Je však otázkou, zda lze devoluční projekt považovat za úspěšný, pokud vedl k vytvoření nacionalistické vlády s většinou v místním parlamentu. Pochybnosti nad jeho životností a funkčností spíše přibývají, neboť hrozba rozpadu Británie zažehnána nebyla a naopak nové problémy vyvstaly s touto novou politickou dynamikou. Po roce 2011 navíc došlo k zajímavému rozporu. Britský parlament sice měl zákonné pravomoci k uspořádání referenda, ale neměl k němu mandát od voličů. Takový mandát měl skotský parlament, který k tomu ovšem nedisponoval pravomocí.