V4 25 let poté: Kde jsme byli, kde jsme a kde můžeme být?

SHRNUTÍ A DOPORUČENÍ

Visegrádská skupina (V4) má nenahraditelné místo v české zahraniční politice, bez ohledu na kontroverze, které její působení provázejí v posledních měsících.

Ve Visegrádu probíhá nepřiznaný zápas o jeho význam a smysl do budoucna.

Z hlediska české diplomacie je nutné vidět V4 nikoli jako politicko-mocenskou projekci jednotlivých aktuálních politických reprezentací, ale jako širší platformu, která tyto projekce přesahuje.

Budoucnost Visegrádu je nutné stavět na pozitivních přínosech, jež dosud tato regionální spolupráce přinesla, a o tomto poselství je třeba lépe komunikovat jak uvnitř regionu, tak navenek.

Význam české středoevropské politiky je v historii novodobé české diplomacie zcela bezprecedentní a je nutné k ní přistupovat s veškerou zodpovědností, umírněností a obezřetností.

Úvod

Státy Visegrádské skupiny (dále V4) představují po dvaceti pěti letech svého vývoje unikátní středoevropský subregionální formát, který participujícím zemím poskytuje možnosti, jež neposkytuje žádná jiná existující platforma. Došlo k vybudování „komunikační infrastruktury“, která při patřičném využívání skýtá prostor pro vlastní realizaci jednotlivých zemí i pro nalezení přidané hodnoty pro region jako takový.

Dříve nemyslitelnou, nyní však hojně otevíranou otázkou se nicméně stalo: k jakým cílům a účelům bude taková platforma využívána, a v tomto ohledu přináší současný Visegrád největší riziko a největší výzvu pro českou středoevropskou diplomacii.

Analýza

Vývoj spolupráce a současný kontext

Během období své existence prošla visegrádská spolupráce řadou podob určovaných dominantními narativy právě ohledně jejího smyslu a poslání. Skutečnost, že V4 ve své historii využívala různé politické narativy, je klíčová pro pochopení současného stavu ve Visegrádské skupině, kdy můžeme s jistotou tvrdit, že se nepřiznaný boj o nový narativ této skupiny mezi jednotlivými zeměmi či myšlenkovými skupinami odehrává. Hovoříme-li o narativech, neznamená to, že ta či ona idea byla opravdu určující pro skutečnou podobu Visegrádu. Narativy spíše sehrávají roli dominantního referenčního rámce, jehož pomocí byl či je Visegrád chápán či vysvětlován (navenek i dovnitř).

Na samém konci osmdesátých let a na počátku let devadesátých byla dominantním narativem – v souladu s disidentskou středoevropskou tradicí – společná snahu o překonání rozdělení Evropy. Tento široce pojatý cíl pak byl v devadesátých letech nahrazen „návratem do Evropy“ a s tím spojeným odkazem na regionální spolupráci v podobě vzájemné pomoci při integraci v roce 2000. Šlo tedy o určitou technokratizaci původně široce pojaté disidentské myšlenky, kdy měla střední Evropa hrát podstatnou roli při utváření nové (pan)evropské politické architektury. Po dosažení integračních cílů se v období určitého tápání o smyslu Visegrádu etabloval narativ V4 jako „regionální značky“. Zhruba kolem roku 2007 pak lze hovořit o dalším dominantním narativu, a sice o V4 jako o silném uskupení schopném předávat svoji transformační a integrační zkušenost dále svým východním a jižním sousedům.

V současné době jsme svědky zápasu o nový dominantní narativ. Na jedné straně stojí Maďarsko a částečně Polsko a Slovensko představující současný Visegrád jako dospívající či konečně dospělou regionální nátlakovou skupinu, která se zbavila své počáteční nejistoty a konečně je schopna v rámci mezinárodního prostředí a EU prosazovat hlasitě své zájmy. Zároveň na druhé straně v některých polských politických kruzích nadále rezonuje myšlenka Visegrádu jako středobodu širší středo- a východoevropské geopolitické koalice, stojící mezi Ruskem a Německem.

V české politické diskusi nabyla střední Evropa po roce 2014 postavení, jakému se netěšila přinejmenším od poloviny devadesátých let. Polsko, Maďarsko i Slovensko se staly nepoměrně častějším tématem parlamentních diskusí. Heslo českého předsednictví V4, „V4Trust“, odráželo jednak snahu oslabit odstředivé tendence v regionu a posílit důvěru mezi partnery (a patrně i důvěru ve Visegrád), zároveň také odráželo změny v politickém chápání podstaty visegrádské spolupráce českou diplomacií pod vedením ČSSD. Visegrádská skupina měla omezit své velké zahraničněpolitické cíle, které ji charakterizovaly v posledních několika letech, a měla se více orientovat na vnitřní soudržnost.

Posuny ve vnímání Visegrádu souvisí s celkovými změnami v mezinárodním prostředí. Po roce 2014 se Visegrádská skupina začala dostávat do povědomí – většinou v negativním slova smyslu – jako slabá skupina, hluboce rozdělená kvůli tlaku Ruska a odlišného vnímání bezpečnostní situace v Evropě a v jejím okolí. Rozdíly v národních politikách jednotlivých států tváří v tvář jedné z největších krizí (geopolitické a unijní) byly natolik zásadní, že by do budoucna mohly znemožnit koordinaci i komunikaci. Přesto v roce 2014 pokračovaly a dokonce byly i posíleny dlouhodobé projekty spolupráce v oblasti obrany, jedné z vůbec nejcitlivějších oblastí regionální spolupráce. Naplno se tedy projevil „tlumící charakter“ V4 jako regionální stabilizační platformy. V souvislosti s uprchlickou krizí se dříve vítaná značka V4 – často bez znalostí – stala pro vnější svět synonymem pro jednání jednotlivých vlád visegrádských zemí, jakýmsi snadno rozpoznatelným referenčním bodem celé „nedospělé“ východní Evropy. Změna od premiantů transformace do pozice nedospělých se odehrála takřka přes noc. Ačkoli je to velmi varující, svědčí to spíše ještě více o vnějších pozorovatelích V4 než o V4 samé, neboť mnohé z odsudků – často bez znalosti věci – zaznívaly na adresu Visegrádu, avšak netýkaly se skupiny jako takové, ale chování jednotlivých vlád.

Co se týká budoucnosti V4, dochází ke střetu různých vizí členských zemí – zformuje se Visegrád jako geopolitický blok (vize části polských politických elit), jako uskupení se silným až obstrukčním hlasem v evropských otázkách (maďarská vize, k níž se přiklání i prezident M. Zeman) či obrátí svoji pozornost do sebe, od zahraniční politiky k vnitřní kohezi a posilování vzájemné důvěry (český pohled)? Jak nalézat prostor pro moderaci mezi jednotlivými pozicemi, které, pokud nejsou taženy do extrému, jsou pro regionální spolupráci smysluplné? Je také patrné dilema mezi nutností rozšířit spolupráci i mimo ryze exekutivní rámec a poskytnout další pilíře spolupráce (politická, NGO) na straně jedné a otázkou, zda je skutečně vhodné zahrnovat více politiky do spolupráce V4 na straně druhé.

Silné a slabé stránky V4

Silné stránky

Visegrádská skupina vyniká řadou silných stránek, díky nimž představuje unikátní formát subregionální spolupráce. Je platformou, která napomohla k postupnému překonávání tradiční regionální historické zátěže a sousedství napomohla přetavit z antagonismu ve spolupráci. Mnohaúrovňová spolupráce vytvořila bezprecedentní úroveň důvěry, jež, alespoň v případě České republiky, nemá příliš srovnání. Proces socializace přispěl k obtížně definovanému, ale přesto charakteristickému rysu vzájemnosti: V4 platforma slouží pro mnoho regionálních činitelů jako první a organický referenční bod. Díky této socializaci a zvýšené důvěře má Visegrád silnou roli při tlumení přetrvávajících či nově vzniklých regionálních rozdílů: v mnoha jiných relacích je případný konflikt zneužit a eskalován, v případě V4 je většinou hledáno kooperativní řešení.

Toto platí i pro případné bilaterální napětí a problémy, které V4 pomáhá tlumit a naopak posiluje i bilaterální vazby. Slabá institucionalizace Visegrádu mu umožňuje větší flexibilitu ve spolupráci. Stejný příspěvek, rovnoměrně rozdělené zodpovědnosti a udržování principu solidarity pomáhají smazat rozdíly mezi většími a malými státy v regionu. Resortní spolupráce je podstatnou složkou koheze regionu. Významná pro Visegrád je také pozice a reputace Mezinárodního visegrádského fondu. Zkušenost Visegrádu má navíc potenciál sloužit jako motivace a inspirace pro další země či regiony. Doposud byl Visegrád dobře rozeznatelnou a uznávanou značkou a referenčním bodem ve stycích se zahraničními partnery. Hlavní otázkou však zůstává především: Jak by střední Evropa vypadala, pokud by nebylo Visegrádu?

Slabé stránky

V4 je často vyčítáno, že jí chybí „velký příběh“, kolem něhož by bylo možné snáze vytvořit robustní identitu. Stejně tak je často V4 obviňována, že není schopna definovat svou misi. Pokud V4 tuto „misi“ má, Visegrád není schopen ji přesvědčivě vysvětlit navenek. Výsledkem je, že společenská, politická a mediální sféra uvnitř i mimo V4 nedisponuje dobrým porozumění tomu, co V4 je, či není. To vytváří značný prostor pro přehnaná očekávání i pro podceňování potenciálu V4. Přehnaná očekávání vytvářejí dva základní problémy. Často slouží jako základna pro neoprávněnou kritiku a zároveň každá země (či politická reprezentace) si může do V4 promítat a prosazovat své, často politicky motivované představy. Dalším tradičně kritizovaným prvkem je nedostatek visegrádské veřejné diplomacie. Otázkou je, zda jde skutečně o problém veřejné diplomacie V4 a zda tento jev není spíše odrazem národních veřejných diplomacií.

Každopádně ale platí, že jednotlivé země příliš nepřemýšlejí za horizont svého předsednictví. Jakmile předsednictví skončí, zájem o V4 ochabuje a není dostatek motivace pro prezentaci pozitivních obrázků Visegrádu – úspěchy jsou „znárodňovány“ jakožto výsledky vlád či politiků jednotlivých zemí. To zvýrazňuje problém „vlastnictví “ iniciativ a priorit, navíc se často zbytečně tlačí na nové iniciativy a priority jednotlivých předsednictví namísto kontinuity. To souvisí rovněž se skutečností, že V4 je nadále do značné míry exkluzivní a především exekutivní projekt. Spolupráci se až v posledních dvou letech daří posilovat na úrovni národních parlamentů. Poslední léta jsou rovněž svědkem většího propojení nevládní a neziskové sféry a V4, ale dochází tím ke zvyšování zátěže na koordinaci. Visegrád však nadále existuje bez větší a viditelnější ramifikace do veřejné či politické sféry. Otázkou je, zda jsou nabobtnalá resortní agenda a s ní spojené vyšší nároky na koordinaci žádoucí. Na jednu stranu přinášejí více pluralitní přístup, větší potenciál, větší stabilizaci a propustnost regionu. Na druhou stranu argumenty proti tomuto narůstání však zmiňují rizika v podobě větší možnosti zneužití, politizace a polarizace.

Příležitosti – modely pro budoucnost Visegrádu

MODEL I: Visegrád užitečný

Tento model se zaměřuje na vnitroregionální rozvoj, regionální koheze a přeshraniční propustnost. Jde o makroregionání pojetí přeshraniční spolupráce zahrnující vzdělávání, zdravotní péči, nouzové situace a makroregionální pojetí dopravního a územního plánování. Oblasti pro potenciální prohlubování spolupráce jsou zejména digitální agenda, energetika, životní prostředí, vzájemné poznávání (kultura, literatura) a vojenská spolupráce. Tento způsob spolupráce však v současnosti již do velké míry funguje. Pokud by tento model měl být budoucností V4, je potom potřeba mnohem většího politického impulzu. Klíčová by byla hospodářská spolupráce se zaměřením na propojování a asistenci malým a středně velkým podnikům, které jsou v celém regionu v komparativní nevýhodě proti ostatním sektorům hospodářství. Sociální otázky by se měly stát organickou součástí V4 spolupráce. Makroregionální koheze by neměla být orientována jen na V4 – nejvíce nedůvěry, jak ukázaly poslední měsíce, se týkají zejména Německa.

„Budování důvěry“ je ve V4 pojímáno především horizontálně, největší nedůvěra panuje ale na vertikální úrovni – nedůvěra v elity, v politiku, v pluralitní systém a liberální demokracii. V4 by se neměla bát (alespoň na úrovni projektové) tato témata aktivně otevírat a diskutovat o nich. Je důležité se znovu vrátit k otázce podpory zodpovědné občanské společnosti. Jde přitom o celoregionální problém, se silně negativními důsledky pro politický systém jako takový.

MODEL II: Visegrád silný

V tomto modelu je V4 nástrojem pro posilování národních a regionálních schopností a aspirací. V4 by musela identifikovat několik (spíše málo) jasných prioritních geografických a tematických oblastí. Pozornost V4 by se měla soustředit se na budování koaličního potenciálu v rámci EU a NATO, ideálně prostřednictvím formátu V4 plus. V4 by se musela stát jádrem širších koalicí zemí s podobnými názory. S tím se však pojí určitá rizika – V4 by byla inherentně zranitelná jako obstruktivní nátlaková skupina v rámci EU, což může vést k další fragmentaci EU tím, jak se budou vytvářet protikoalice. Existují ale platformy, kde by tento přístup byl možný, jako Dunajská či Baltská strategie.

MODEL III: Visegrád inspirující

Jde o nejvíce ambiciózní a nejobtížněji realizovatelnou „misi“ V4, v níž V4 figuruje jako jedna z hybných sil budoucnosti EU a jejího sousedství. Je s ní spojeno nejvíce nákladů, ale zároveň skýtá největší potenciál. Navzdory veškerému úsilí a s výjimkami (Balkán, energetika, Východní partnerství) byl Visegrád v minulosti spíše zabíječem různých iniciativ („policy killer“) než aktérem, který by nastoloval celoevropskou agendu. V4 však má potenciál toto překonat a existují přinejmenším tři oblasti, kde je to možné (byť za současných podmínek velmi obtížně představitelné): solidarita v EU, solidarita vně EU a panevropský dialog o krizi demokracie. Základním východiskem je, že v Evropě dosud v žádném případě nebyl dokončen onen původní cíl, jenž V4 dala do vínku disidentská a chartistická tradice: překonávání hranic v Evropě. I sám Visegrád se jí zpronevěřil hned v první polovině devadesátých let orientací na sebe a svůj vlastní vstup do EU a NATO.

Rizika

Budoucnost Visegrádu čelí řadě rizik, a to jak v evropském a mezinárodním kontextu, tak i na úrovni regionu. Jde zejména o oslabování EU, její neúspěchy ve snaze posílit svou akceschopnost a hodnověrnost v zahraniční politice a v oblasti obrany. Evropská unie ztrácí svou vyrovnávací a spojující funkci, rychle v ní roste nerovnost (politická i sociálně-ekonomická) a naopak klesá solidarita.

Na regionální úrovni může za těchto okolností působit historická zkušenost a identita středoevropských zemí převážně odstředivě a přesně takový dopad má i oslabení společenské soudržnosti. Existuje riziko nárůstu vlivu nacionální interpretace dějin. Země regionu se mohou stále více diferencovat stran základních zájmů a v rostoucí míře i hodnot. Vztahy v rámci V4 se mohou dále diferencovat podle politické linie otevřenost/uzavřenost politického systému. V zahraničněpolitické oblasti bude indikátorem nastíněného vývoje, že předsedové vlád a další vysocí představitelé V4 na vrcholných jednáních nebudou skrývat vzájemné rozdíly a V4 naopak začne sloužit jako platforma pro bezohledné prosazování vlastních priorit a sebezviditelňování.

Z regionu se mohou postupně vytratit německé a rakouské investice a strategická průmyslová odvětví začnou přecházet do rukou regionálních finančních entit (se silným zázemím mimo EU – Čína, Rusko). Mohou posílit protiněmecké nálady, politické napětí mezi jednotlivými zeměmi v regionu V4 naroste (Slovensko versus Maďarsko, Česká republika versus Maďarsko, Česká republika versus Polsko). Spouštějícími mechanismy takového vývoje by mohly být pokusy o zahraničněpolitickou izolaci Maďarska. Polsko může začít usilovat o vytvoření středo-východoevropské alternativy EU v podobě nárazníkového pásma.

Střední Evropa a úkoly pro českou zahraniční politiku – jak mírnit rizika a posilovat příležitosti

V první řadě si Česká republika musí regionálně odpovědět na dilema mezi geopolitickým a kooperativním chápáním budoucnosti a bezpečnosti v Evropě. Česká zahraniční politika po pádu komunismu obhajovala světonázor, který zdůrazňoval internacionalismus a multilateralismus, úsilí o překonání národních a mentálních hranic a rozšiřování konceptu „kooperativní bezpečnosti“, vzájemně sdílené zodpovědnosti, stability, míru a prosperity. Od konce roku 2013 se však střední Evropa musela přizpůsobit novému bezpečnostnímu a politickému prostředí uvnitř a v okolí Evropy. Česká diplomacie v současnosti stojí před otázkou jak dosáhnout správné rovnováhy mezi důvěryhodnou a uznávanou obranou vlastního teritoria na straně jedné a jak se nezpronevěřit závazkům vůči kooperativní bezpečnosti, otevřenosti a internacionalismu na straně druhé.

Dále musíme znovu definovat náš vztah k tomu, co označujeme jako Západ a především přispět k tomu, jak Západ definuje svůj vztah ke střední Evropě. Svoboda a emancipace má v našem regionu až příliš podob a ne všichni jsou schopni se na jejím významu shodnout. Obdobně dvojace se střední Evropa historicky stavěla k tomu, co definujeme jako Západ. Stejně tak je zde poněkud odlišné pojetí emancipace a svobody než „západní“ pojetí – zatímco na západ od nás je emancipace a svoboda primárně spjata s jednotlivcem a jeho životem, v našem prostředí je emancipace a svoboda spjata spíše s pojmem národ a jeho obranou. Zároveň některé vrstvy obyvatelstva mají pocit, že porevoluční transformací, která vyústila v členství v EU, spíše ztratily, než získaly. Náchylnost k populismu je zaorána velmi hluboko do středoevropské půdy. Obyvatelé tohoto regionu mají v sobě po staletí budovaný a snad i zakódovaný prvek obav o svou budoucnost a existenci. Reakce Západu na vývoj v Polsku a odsudky střední Evropy jsou nesmírně nebezpečné, protože poskytují půdu těm, kteří svou politickou identitu opírají právě na odsuzování dekadentního Západu, jako V. Orbán či V. Putin.

Visegrádská skupina se v posledních letech dostávala stále častěji do středu zájmu evropských médií a politiků a stávala se stále častějším terčem (mnohdy zjednodušené) kritiky. Kritické reflexe často nerozlišovaly mezi „Visegrádem“ jako regionálním uskupením a jednotlivými státy V4. V každém případě se Česká republika ocitla včele uskupení, které sdružovalo státy odcizující se Německu (deklarovanému klíčovému partneru české diplomacie), sdružení, jež na sebe poutalo výraznou negativní mezinárodní pozornost, které však zároveň představuje jednu z hlavních platforem pro tvorbu české zahraniční politiky. S postupujícím časem se ukázalo, že česká vládní koalice není hluchá k postojům té části veřejnosti, jež by ráda viděla hranice České republiky jako neprodyšnou stěnu vůči uprchlické vlně (ale vlastně vůči čemukoli „cizímu“) a její postoje se v mnohém shodovaly se zbytkem V4. Dilema vyplývající z pociťovaného vzdalování střední Evropy „Západu“ však zůstalo.

Měli bychom se snažit udržet a ideálně posléze dále rozvinout to pozitivní, co střední Evropa dává naší zemi a co střední Evropa dává světu. Střední Evropa (s obrovskou pomocí Německa, USA a EU) dala současné Evropě zázrak transformace z prostoru, který po staletí působil jako geopolitická roznětka, jako prostor, který byl přeplněn etnickým, národnostním a sociálním napětím. Visegrádu a jednotlivým vládám se daří vnitroregionální pnutí vyrovnávat. Visegrád působí jako dostředivá, tlumící platforma, na jejímž půdorysu se jednotlivé země naučily víceméně otevřeně konstruktivně sdílet své starosti a problémy. Bez této platformy by pod náporem té mnohonásobné krize byla situace v regionu daleko vypjatější a konfliktnější. Pod povrchem se ovšem mohou odehrávat skutečně tektonické procesy, jako například zbytnění protidemokratického pojetí politiky v Maďarsku, které ani Visegrád nebude mít šanci vyrovnat, a střední Evropa se opět stane epicentrem evropské nestability. Záleží však především na nás – klíčové je, jak se k celé situaci postavíme a jak s ní naložíme – historie není psána předem silami, jež leží někde mimo naši kontrolu.

Musíme si však uvědomit, že ve všechny tyto věci můžeme doufat pouze za podmínek, že současná krize důvěry v politiku, v demokratický, otevřený a pluralistický model společnosti se ještě nepropadne hlouběji. Neutěšený obraz české zahraniční politiky souvisí s neutěšeným stavem politiky jako takové a působí na něj mnoho faktorů. Patří mezi ně hluboké a nezacelitelné brázdy, jizvící českou společnost a politiku po desetiletí; nezměrný egoismus hlavních aktérů, z nichž jen málo z nich má ve svém repertoáru jednání a slovníku prostor pro pojem „respekt k jinému názoru“; nedostatek zkušeností s moderní evropskou a unijní politikou; silné propojení mezi hospodářskými zájmy a politickou sférou ovlivňující zahraniční politiku často bezprostředněji, než bychom si byli ochotni připustit; nedostatečná role médií a dlouhodobé podcenění zahraniční politiky mezi odborníky na politické a další sociální či humanitní vědy. Zastřešujícím pojmem nad všemi těmito nešvary je nedostatečný pocit dlouhodobé zodpovědnosti zakořeněný v samotné povaze politické soutěže, současné demokracie a její praxe.