September issue of the Czech Journal of International Relations is out!

16. 12. 2015 Tento obsah není aktuální

Beneš: Česko ve vleku Velké Británie na periferii Evropy

Britský premiér konečně, po naléhání ostatních členských států EU, představil seznam požadavků, které považuje za podmínku pro setrvání Británie v EU před nadcházejícím referendem o členství v Unii. Některé z nich se však ve skutečnosti netýkají vztahu Británie a eurozóny, ale vztahu všech neeurozónových států vůči eurozóně a potažmo i vztahu mezi Evropskou unií a eurozónou.

Některé z britských požadavků jsou kontroverzní, ale řešitelné skrze úpravy britského práva a sekundárního práva EU (omezení přístupu občanů ostatních států EU k sociálním dávkám). Některé požadavky jsou symbolické, bez výraznějšího dopadu na fungování EU (výjimka z deklarace o „stále těsnější unii“). Některé požadavky však vypadají jako dílčí kosmetická změna, ovšem s potenciálně dalekosáhlými dopady na fungování EU a eurozóny.

Britské požadavky v prvním bodu nazvaném „ekonomické vládnutí“ se ve skutečnosti netýkají vztahu Británie a eurozóny, ale vztahu všech neeurozónových států vůči eurozóně a potažmo i vztahu mezi Evropskou unií a eurozónou. Je to zřejmé z Cameronova dopisu Tuskovi i z nedávného Osborneova projevu v Berlíně. Cameron nežádá o (další) výjimku pro Spojené království, ale rovnou o (blíže nespecifikovanou) speciální ochranu pro „euro-outs“, kterým prý hrozí diskriminace na vnitřním trhu. A Osborne rovnou Německu nabízí, cituji, „dohodu o vztahu mezi těmi, kdo používají euro a těmi, kdo jej nepoužívají“. Nabízí se otázka: kdo dal britskému premiérovi a ministru financí mandát vyjednávat za Českou republiku? Pokud mají být britské požadavky právně závazné (skrze plnohodnotnou revizi unijních smluv), jak požaduje Velká Británie, co to bude znamenat pro ČR?

Z právního hlediska britské požadavky neznamenají nic jiného, než posun od individuálních „opt-outů“ pro Velkou Británii směrem k formalizaci a uzákonění principu dvourychlostní integrace v primárním právu. Ano, už dnes máme v praxi členské státy bez eura a státy platící eurem. Jak David konstatuje hned na druhé straně svého dopisu Donaldovi, „fakticky máme dvě kategorie členů Evropské unie“. Eurozónové státy se už dnes schází na důležitých byť oficiálně „neformálních“ jednáních tzv. „euroskupiny“ a na „eurosummitech“. Ale podle unijního práva je euro stále ještě „společnou měnou Evropské unie“ a všechny členské státy de iure participují na hospodářské a měnové unii, pouze mají pozastavené některé povinnosti (povinnost platit eurem), a práva (zejména právo hlasovat v otázkách týkajících se měnové unie).

S tímto uspořádáním, zavedeným Maastrichtskou smlouvou, by měl být konec. Cameron požaduje vyškrtnutí ustanovení, podle kterého je euro společnou měnou Unie. Z EU se má oficiálně stát „multiměnová unie“. Cameronovi nestačí právně závazné ustanovení (individuální opt-out), že „libra je měnou Velké Británie“, z nějakého mě neznámého důvodu trvá na tom, aby se ze smluv vyškrtlo ustanovení, že „euro je měnou Evropské unie“. Tato zdánlivě kosmetická změna může mít dalekosáhlé právní, politické a institucionální důsledky.

Komu patří euro?

Pokud se Evropská unie de iure vzdá eura, jak požaduje Cameron, komu tedy bude „ne-společná“ měna oficiálně patřit? Nabízí se jediná odpověď: eurozóně. Eurozóna doposud funguje jako neformální mezivládní klub, de iure neexistuje žádná „eurozónová měnová politika“ a eurozóna ani nemůže vlastním jménem vydávat sekundární legislativu – nemá právní subjektivitu. Pokud se EU vzdá měnové politiky, eurozóna si ji ráda přivlastní. Posílení separátních eurozónových institucí (euroskupina, eurosummity) a ustavení právní subjektivity eurozóny (jako svébytné mezinárodní organizace) bude jen dalším logickým krokem.

Je v zájmu ČR i Evropské unie bránit Maastrichtskou smlouvu před britskými nájezdy. Současné právní postavení je pro nás výhodné, naopak britský návrh naše postavení jednoznačně zhorší. V současnosti se ČR de iure podílí na společné hospodářské a měnové unii (v souladu s výsledky přístupového referenda), pouze má dočasně pozastavené některé povinnosti a práva (viz výše). K plnění povinností (placení eurem) nás nikdo nemůže nutit. Zároveň nám ovšem nikdo nemůže upírat výše zmíněné právo podílet se na společné měnové politice (hlasování v Radě a spolurozhodování v Evropské centrální bance), které ČR svým vstupem do EU získala a které je automaticky aktivováno, pokud se ČR rozhodne platit eurem. De iure je ČR v pozici tzv. „pre-in“ – jsme členem měnové unie s pozastavenými hlasovacími právy.

Pokud se ČR rozhodne přijmout euro a podílet se na rozhodování o měnové politice, stačí, když splní kritéria EU (tzv. Maastrichtská kritéria). Vzhledem k tomu, že měnová politika je de iure politikou EU (nikoliv eurozóny) a vzhledem k tomu, že smlouvy, které si státy platící eurem sjednaly (Fiskální pakt a Evropský stabilizační mechanismus), nejsou součástí primárního práva EU, ratifikace Fiskálního paktu a Evropského stabilizačního mechanismu nejsou podmínkami přijetí eura a plnohodnotné účasti na společné měnové politice.

Proč by si eurozóna neměla euro přivlastnit

Cameronem požadovaná změna smluv by tento právní stav ohrozila. Pokud by euro přestalo být společnou měnou EU, jíž je ČR členem, ČR by se rázem dostala z pozice „pre-in“ do pozice „out“. ČR by s největší pravděpodobností přišla nejenom o pozastavenou povinnost platit eurem, ale i o pozastavená hlasovací práva. Pokud by si eurozóna přivlastnila euro a zavedla vlastní plnohodnotnou „měnovou politiku“ podepřenou institucionálně a právně, mělo by to navíc poměrně zásadní dopady na kritéria pro přijetí eura. O podmínkách přijetí eura by rozhodovala eurozóna, nikoliv EU.

Z veřejných prohlášení však vyplývá, že Velká Británie podporuje dojednání „silného právního a ústavního základu, který je potřebný k posílení eura“. Za tím se neskrývá nic jiného, než začlenění doposud separátních mezivládních smluv (Fiskální pakt, Evropský stabilizační mechanismus a smlouva k jednotnému rezolučnímu mechanismu) do unijního (přesněji řečeno „eurozónového“) primárního práva.

Pokud k tomu dojde, bude ratifikace Fiskálního paktu a Evropského stabilizačního mechanismu de iure nutnou podmínkou členství v měnové unii. Velká Británie souhlasí s „konstitucionalizací“ Německem prosazovaného modelu „ekonomického vládnutí“, samozřejmě pod podmínkou, že se tento „právní a ústavní základ pro euro“ nebude vztahovat na Spojené království, ale pouze na členy eurozóny. Nejenom na současné členy, ale nově i na ty budoucí.

Britský požadavek, aby euro oficiálně nebylo měnou celé EU, konvenuje s dlouhodobými plány některých německých politiků, kteří už od doby sjednání Maastrichtské smlouvy sní o dvourychlostní Evropě rozdělené na „tvrdé jádro“ a zbytek. Že se de iure zpřísní podmínky členství v měnové unii, Británii nijak nepálí. Dokonce i ti nejvíc proevropští politici se totiž shodnou na tom, že Británie euro nikdy zavádět nebude, vycházejíce z přesvědčení o vlastní ekonomické síle („pátá největší ekonomika světa“ apod.). Oficiálně Cameronova vláda mluví o potřebě „flexibilní“ EU, ve skutečnosti však Velká Británie aktivně prosazuje „dvourychlostí EU“ rozdělenou na „tvrdé jádro“ a „ten zbytek“, která umožní Británii vést spíše pasivní evropskou politiku v duchu hesla „žij a nech žít“ (Cameronova vlastní slova).

Skutečná a dlouhodobě udržitelná hospodářská a měnová unie jsou v zájmu Velké Británie i Česka, bez ohledu na to, jestli na ní budou participovat či nikoliv. Jak ale tvrdím v jiném svém textu, mezinárodní smlouvy, které umožňují uvalení regulérního fiskálního protektorátu na členy eurozóny, nemohou tvořit „právní a ústavní základ“ skutečně fungující a dlouhodobě udržitelné hospodářské a měnové unie.

„Konstitucionalizace“ Fiskálního paktu a Evropského stabilizačního mechanismu nepovede k „silnějšímu euru“ a „lépe fungující eurozóně“, jak tvrdí Osborne. Skutečně fungující hospodářská a měnová unie by se měla opírat o skutečnou fiskální federaci, tedy takový model, který respektuje fiskální suverenitu členských států (národní rozpočty) a zároveň fiskální suverenitu federální úrovně (evropský rozpočet). Fiskální pakt a Evropský stabilizační mechanismus jsou v přímém rozporu s takto koncipovaným fiskálním federalismem (blíže viz můj starší text).

Dvě kategorie členství

Česká republika by měla odmítnout návrhy Velké Británie, aby se EU oficiálně vzdala eura a měnové politiky (ve prospěch eurozóny). Stejně tak bychom měli odmítnout takové úpravy primárního práva, které přes veškeré líbivé slogany o „zajištění práv neeurozónových zemí“ povedou k formálnímu a právně ukotvenému rozdělení členských států EU na dvě kategorie. Bez ohledu na reálné rozdíly (placení eurem či nikoliv), na základní právní a ústavní rovině (v primárním právu EU) si musí být státy rovny.

Česká republika by měla, s ohledem na své vlastní zájmy i na dlouhodobou udržitelnost měnové unie, odmítnout i německou část dohody mezi Osbornem a Schaublem, podle které by měly doposud separátní mezivládní smlouvy (tedy i Fiskální pakt a Evropský stabilizační mechanismus) získat status „právního a ústavního základu pro euro“. Takový krok by oproti stávajícímu právnímu stavu znamenal navýšení kritérií přijetí eura (ratifikace obou smluv by se de iure stala podmínkou přijetí eura). ČR by měla bránit začlenění Fiskálního paktu a Evropského stabilizačního mechanismu do primárního práva EU. Nejenom proto, že takový krok učiní přijetí eura v ČR politicky neprůchodným (odpor vůči ESM), ale proto, že obě smlouvy, jakkoliv dávaly smysl jako krátkodobá a střednědobá opatření v době akutní krize (uklidnění trhů), nemohou tvořit dlouhodobý „právní a ústavní základ“ skutečně fungující a udržitelné hospodářské a měnové unie.

ČR by měla aktivně prosazovat alternativní dlouhodobý „právní a ústavní základ“ měnové a fiskální unie, který staví na principech fiskálního federalismu, tedy vzájemném respektování fiskální suverenity členských států (národní rozpočty) a fiskální suverenity federální úrovně (evropský rozpočet).

O autorovi:

Vít Beneš, výzkumný pracovník Ústavu mezinárodních vztahů, šéfredaktor časopisu Mezinárodní vztahy

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru