Česko již rok prověřuje zahraniční investice. Jak tento mechanismus funguje a jak nám může pomoci zvýšit bezpečnost?

Investor napojený na ruské zpravodajské služby se rozhodne nakoupit podíly ve firmě vyrábějící pokročilé lasery. Díky investici získá přístup ke know-how, a dokonce i právo rozhodovat o dalším směřování společnosti. Mezitím se čínská státní zbrojařská firma rozhoduje, jakou unijní firmu by pro ni bylo nejvýhodnější získat, aby významně posílila svoje vojenské schopnosti. Ještě donedávna většina států EU takovýcm investicím neměla jak zabránit. To se však v posledních letech zásadně změnilo.

Evropský rámec pro prověřování investic

 

Evropská komise se rozhodla hrozbám spojeným se zahraničními investicemi čelit a připravila nařízení, které nyní najdeme v evropských archivech pod číslem 2019/452. Nařízení zřídilo tzv. evropský rámec pro prověřování investic, na jehož základě spolu mohou jednotlivé evropské státy spolupracovat. Samotné přijetí jednotlivých zákonů o prověřování zahraničních investic již Evropská unie nařídit nemůže, protože se jedná o otázku národní bezpečnosti. Členským státům nicméně poskytuje řadu parametrů, jež by měla jejich legislativa obsahovat, aby spolupráce mezi zeměmi byla funkční.

 

Mechanismus na prověřování zahraničních investic má v současnosti většina členských států, konkrétně 18 zemí. Státy, které zákon zatím nemají, alespoň pracují na jeho přijetí, byť tempo příprav je poněkud odlišné, když srovnáme např. Švédsko a Kypr. Aby mechanismus dobře fungoval na unijní úrovni, je nutné, aby investice mohly prověřovat všechny země a v systému nezůstávaly mezery. Nicméně velmi důležitá je už samotná schopnost jednotlivých států chránit své firmy a infrastrukturu.

 

Většina evropských zemí zákon formuluje tak, aby mohla zabránit zahraničnímu investorovi získat přístup k informacím, systémům nebo technologiím důležitým z hlediska ochrany bezpečnosti nebo zachování vnitřního či veřejného pořádku. To přispívá k posílení bezpečnosti podnikatelského prostředí napříč Unií. Pro firmy podnikající v takovém prostředí je snazší zapojovat se do citlivých dodavatelských řetězců nebo získat zakázky v bezpečnostně relevantních oblastech. Počet technologií a výrobků s tzv. dvojím využitím, tedy pro vojenské i mírové účely, neustále roste. Spolu s tím tak stoupá i zájem států a firem tyto znalosti a výrobky chránit.

 

Screening v České republice

 

Češi na zavedení vlastního „screeningového“ zákona začali pracovat krátce po vydání evropského nařízení, na starost ho dostalo Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR (MPO). Zákon č. 34/2021 o prověřování zahraničních investic vstoupil v účinnost 1. 5. 2021. Před vydáním evropského nařízení mohlo zahraniční investice prověřovat pouze 11 evropských států, často však byly jejich zákony velmi úzce zaměřené a musely být průběžně upravovány, aby reagovaly na investice do sektorů, které nebyly v minulosti považovány za bezpečnostně důležité. Češi měli výhodu, že zákon vytvářeli od začátku a mohli tak těžit ze zkušeností ostatních států, a to nejen v rámci EU. Zahraniční investice již desetiletí prověřují např. Kanada, Japonsko nebo USA.

 

Zákon sice spadá pod MPO, ale na samotném prověřování úzce spolupracuje s ministerstvy vnitra, obrany a zahraničních věcí, Policí ČR, zpravodajskými službami a v případě potřeby pak i s jinými státními orgány (jako je např. Česká národní banka, Národní úřad pro kybernetickou a informační bezpečnost a jiné státní instituce). Pokud některá z institucí vyhodnotí, že investice představuje riziko, případ se předloží vládě. Ta následně rozhodne, jestli investici povolí, zakáže, nebo povolí s podmínkami.

 

Jak mechanismu funguje?

 

Český screeningový zákon má dva pilíře. V prvním (ex-ante) o prověření musejí požádat samotné firmy. Týká se to těch, které vyrábějí vojenský materiál, výrobky dvojího užití či jsou součástí kritické nebo kritické informační infrastruktury. Investice do těchto firem není možná bez předchozího souhlasu MPO. Prověření těchto investic trvá nejdéle 90 dnů, s možností prodloužení o 30 dnů, pokud se jedná o komplikovaný případ.

 

Cílem druhého pilíře (ex-post) je postihnout všechny ostatní investice, které mohou představovat riziko v oblasti bezpečnosti nebo veřejného či vnitřního pořádku. A to včetně těch týkajících se tzv. základních či nastupujících technologií, jako jsou umělá inteligence, robotika či nano- a biotechnologie. Prověřování těchto investic je možné od okamžiku, kdy se o nich MPO dozví, nejpozději však do pěti let od jejich uskutečnění. Zákon není retroaktivní a nelze ho tedy použít na investice uskutečněné před 1. 5. 2021. Pokud chce mít zahraniční investor jistotu, že jeho investici nepovažuje český stát za rizikovou a nezahájí nečekaně prověření z moci úřední, může požádat MPO o konzultaci, jež trvá 45 dní. V případě, že ministerstvo a jeho partneři žádné riziko neshledají, nebude tato investice již v budoucnu prověřována. Konzultace je povinná pouze v případě investic do největších českých mediálních domů, ve všech ostatních případech jde o dobrovolný krok investora za účelem nabytí právní jistoty.

 

Z pohledu bezpečnosti státu je druhý pilíř velmi výhodný. Umožňuje totiž prověření skutečně jakékoliv investice, včetně takzvaných „greenfield“ investic, tedy za předpokladu, že se o zahraniční investici skutečně jedná. Ministerstvo průmyslu a obchodu definuje zahraniční investici pro účely zákona takto: „Zahraniční investicí se rozumí majetková hodnota v jakékoli podobě, kterou zahraniční investor poskytnul nebo poskytne za účelem výkonu hospodářské činnosti v České republice, a která zahraničnímu investorovi umožňuje vykonávat účinnou míru kontroly provádění této hospodářské činnosti.“ Tato formulace může investorům přinést jistou míru nejistoty, kterou však mohou snížit podáním žádosti o výše zmíněnou konzultaci. Kromě toho se MPO snaží jakoukoli nejistotu mírnit aktivním, proklientským přístupem s důrazem na komunikaci s investory a jejich právními zástupci. Ministerstvo také poskytuje informace o fungování mechanismu během workshopů, přednášek nebo formou výroční zprávy. První vydalo letos v srpnu.

 

První výroční zpráva

 

Za období od 1. 5. 2021 do 30. 4. 2022 řešilo ministerstvo 12 případů. Podle MPO z nich bylo deset v režimu konzultace, přičemž z toho tři následně pokračovaly do fáze prověření. Zpráva dále zmiňuje, že dva případy byly čistě v režimu prověření, z toho v jednom případě se jednalo o žádost podanou investorem, protože mu to ukládal zákon. Jednou ministerstvo zahájilo prověření z vlastní iniciativy a to poté, co obdrželo informace od evropských partnerů.

 

Na první pohled se jedná o nízká čísla, nicméně nejsou tolik odlišná od evropského průměru. Analytický tým MPO dostává informace o transakcích prověřovaných v ostatních zemích EU prostřednictvím notifikací a může dalším státům zasílat komentáře a dotazy, nebo také zahájit prověřování, pokud se investice týká české firmy, tedy v úřední řeči tzv. cílové osoby. Těchto notifikací analytici obdrželi 389. Ačkoliv některé státy nehlásí zcela všechny případy či konzultace, přesto nám při 27 členských státech EU vychází přibližně 14 případů na členský stát.

 

Případy a jejich výsledky

 

A jak české případy dopadly? Ministerstvo v tomto ohledu nemůže být příliš sdílné. Zákon mu neumožňuje prozradit jména firem ani investory, které prověřuje. Celý proces prověřování je totiž správním řízením a zároveň analytici často nakládají s informacemi, které jsou obchodním tajemstvím, či jsou jinak citlivé. Pokud by ministerstvo zveřejnilo, že prověřovalo investora či firmu, veřejnost by to mohla vnímat negativně, byť by z prověření vyplynulo, že je vše v pořádku.

Jedinou výjimkou, kdy by se veřejnost o totožnosti investora dozvěděla, je zákaz investice vládou. Tato skutečnost vede k tomu, že investoři s jinými než byznysovými záměry prověřovací proces často ukončí raději ze své strany a investici zruší, než aby vše nechali dojít až k zákazu. Důvody, proč se investor z procesu stáhne, mohou být i jiné, např. prostá změna investičního záměru, či nedostatek financí.

 

Nyní tedy k samotným výsledkům. Zpráva uvádí, že celkem osm z deseti uzavřených případů bylo schváleno, ve dvou případech investoři svou žádost stáhli a k realizaci investice nedošlo. Dva případy nebyly k 30. 4. 2022 ukončeny. Češi tak kopírují standardní výsledky, kterých dosahují prověřovací mechanismy v různých státech světa. Zákazy většinou nepřesáhnou jednotky procent případů. V roce 2020 bylo v EU 91 % případů schváleno, v 7 % se investoři z procesu stáhli a pouze ve 2 % případů došlo k zákazu. Hlavní funkce mechanismu je tedy spíše preventivní než represivní.

 

Většina investic, kterými se MPO zabývalo, pocházela z USA (celkem 5), následovala Velká Británie (2) a zbytek zemí byl zastoupen shodně jedenkrát. Jednalo se o Čínu, Rusko, Singapur, Tchaj-wan a Malajsii. I v tomto ohledu Češi kopírují evropský trend, kdy státy EU nejčastěji prověřují americké (45 % případů) a britské (9 %) investice. Ministerstvo poskytlo i data týkající se typů investorů. Jednoznačně nejvíc bylo fondů (7), následovaly firmy (4) a také jedna fyzická osoba. Jejich investice směřovaly např. do oblasti IT, telekomunikací, letectví, zdravotnictví, biotechnologií či vodohospodářství.

 

Česko nyní konečně disponuje nástrojem, díky kterému může chránit české firmy a investiční prostředí jako celek. Navíc může nabídnout svou čerstvou zkušenost s výstavbou celého mechanismu státům, které ho ještě nemají. A nemusí jít pouze o spojence v rámci EU, ale např. o státy Afriky či Ukrajinu, jíž se bude po skončení války kontrola příchozích investic rovněž hodit. EU tak podobně jako s GDPR opět může být ukázkou dobré praxe, kterou chtějí ostatní státy následovat.

 

Z evropského hlediska však čeká prověřování investic i řada výzev. Pokud např. některý stát bude povolovat rizikové investice a pouštět investory do EU, ostatní mají velmi omezené možnosti, jak tomu zabránit. V důsledku války také můžeme očekávat, že Rusko se bude snažit pomocí prostředníků screening obejít a dostat se k technologiím, které jsou mu odepřeny sankcemi. Národní mechanismy tak v budoucnu budou pravděpodobně muset projít dalšími úpravami a analytické týmy čeká ještě mnoho práce.

 

Autor pracuje jako analytik na Ministerstvu průmyslu a obchodu ČR. (Tento článek vyjadřuje výlučně osobní názory autora, nejde o oficiální postoje MPO.)