Announcing the Winter Semester program of the IIR Critical Studies Seminar

23. 3. 2014 Tento obsah není aktuální

Zahraniční aktivity parlamentu jako doplněk zahraniční politiky

Parlamentní diplomacie představuje nově utvořené i tradiční kontakty mezi parlamenty a jejich členy, reprezentující přímo suveréna (lid), napříč jednotlivými státy. Pojem zahrnuje jak kontakty parlamentů jako celků (zasedání zástupců národních parlamentů v nadnárodním shromáždění), tak i mezinárodní kontakty mezi jednotlivými poslanci, potažmo politickými stranami. Zmíněné vztahy vyplňují prostor komunikace mezi tradičně pojatou zahraniční politikou státu, která je doménou vlády, a komunikací na nadnárodní úrovni (nadnárodní nevládní organizace, společnosti, korporace). Do prostředí mezinárodních vztahů jsou zapojeni přímo volení zástupci suveréna – lidu (poslanci), čímž dochází k demokratizaci mezinárodních vztahů a snižování demokratického deficitu zahraniční politiky.

Historický vývoj konceptu – dvě úrovně parlamentní diplomacie

Z historického pohledu se nabízí dvojí pojetí parlamentní diplomacie. Starší pojetí je spojeno s mezinárodními organizacemi. Ty byly a i nadále jsou založeny na mezivládní spolupráci. V rámci těchto organizací vznikla parlamentní shromáždění, kde zasedali poslanci z národních parlamentů členských států. Vyšší kontrola činností národních vlád v mezinárodních organizacích si vyžádala vznik a rozvoj parlamentních shromáždění. Mezinárodní organizace nedisponovaly základními institucionálními nástroji, jak tuto implementaci dojednaných usnesení na národní úrovni kontrolovat. Účelem parlamentních shromáždění bylo především slaďování postupů jednotlivých parlamentů při kontrole vlád a vyvíjení tlaku na ně během prosazování konkrétních zákonných úprav do právních systémů jednotlivých členských států.

Parlamentní shromáždění sloužila k vytváření nových informačních kanálů v rámci mezinárodních organizací. Národní parlament potřeboval získávat informace o postoji své vlády v mezinárodní organizaci a o ujednáních, ke kterým se na této úrovni zavázala. Jak pro samotné organizace, tak i pro parlamenty bylo výhodné rozšířit přísun informací, do té doby poskytovaný pouze vládou, o další zdroj informací. Tato aktivita parlamentů v mezinárodních organizacích snižovala informační asymetrii, tedy stav, kdy parlamenty nedostávaly potřebné informace dostatečně dopředu.

Aktivita parlamentů v těchto shromážděních zajišťovala oboustranný tok informací. Mnohost informačních toků poskytovala mezinárodním organizacím úplný obrázek o postojích vlád na národních úrovních. Zmíněné informace sloužily ke slaďování postupů členských států v národních parlamentech a vyjasňování, případně vysvětlení pozic jednotlivých vlád. Národní parlamenty získaly informace o postojích vlád na úrovni mezinárodní organizace. K získaným informacím měli přístup všichni členové parlamentu. Díky tomu mohou poslanci konfrontovat vládu s těmito informacemi v rámci standardních postupů kontroly moci výkonné.

V rámci staršího pojetí parlamentní diplomacie vznikala parlamentní shromáždění jako přidružené instituce mezinárodních organizací. Příkladem může být předchůdce současného Evropského parlamentu – Parlamentní shromáždění Evropského společenství uhlí a oceli, potažmo Evropského hospodářského společenství a Euroatomu. Vedle toho vznikla rovněž Parlamentní shromáždění Severoatlantické aliance, Parlamentní shromáždění Rady Evropy či Meziparlamentní unie. Funkce těchto shromáždění je umožnit národním poslancům vzájemná setkání a konzultace o projednávaných otázkách. Národní poslanci se sdružují ve stálých delegacích, které zastupují legislativní sbory členských států v parlamentních shromážděních mezinárodních organizací.

Mezinárodní organizace přispěly k vytvoření neformálních sítí a vzniku druhého (mladšího) pojetí parlamentní diplomacie. Kontakty navázané na úrovni mezinárodních organizací byly jednotlivými poslanci (představiteli národních politických stran) na individuální a volitelné bázi dále rozvíjeny. Účelem takových kontaktů bylo zprvu prosazování ekonomických a kulturních zájmů daného státu. Tyto neformální styky se postupně proměnily do podoby institucionalizovaných kontaktů v rámci parlamentních delegací a meziparlamentních skupin přátel jednotlivých zemí (na dvoustranném základě). Poslanci se sdružují do těchto skupin podle svého vlastního zájmu. Cílem práce zmíněných skupin je upevňování kontaktů mezi parlamenty obou zemí, potažmo zástupci politických stran. Navázané kontakty umožňují komunikovat mezi poslanci (zástupci stran) přímo a sdělovat vnitropolitické faktory, které se promítají i do zahraniční politiky státu.

Výhody a limity parlamentní diplomacie

Zapojení poslanců (parlamentářů) do mezinárodní politiky přináší několik zásadních výhod pro zahraniční politiku daného státu, potažmo mezinárodní vztahy jako celek. Výhody parlamentní diplomacie plynou z povahy mandátu aktérů, kteří ji vykonávají. Poslanci disponují v politickém systému původní legitimitou vzešlou z voleb, na jejímž základě jimi vykonávaná aktivita získává kvalitativně jiný rozměr. Bereme-li v úvahu poslanecké zahraničně-politické aktivity, parlamentní diplomacie přináší následující výhody – legitimitu zprostředkovaných informací, vztah aktérů k zahraničně-politické koncepci státu a v neposlední řadě institucionální nástroje ovlivňování zahraniční politiky.

Parlamentní diplomacie napomáhá minimalizovat náklady reprezentace. Poslanci svou činností v mezinárodních vztazích fakticky zapojují rovněž suveréna – lid, jeho vůle se promítá přímo do zahraniční politiky. V rámci zahraničně-politické aktivity poslanců zaznívají argumenty parlamentních politických stran. Jejich legitimita plyne z volebních preferencí a jejich významu v dané společnosti. Významnost politického proudu zaručuje, že všechny politické proudy mají možnost se v rámci parlamentní diplomacie vyjádřit. Tím je zajištěna kontinuita zahraniční politiky. Ta se udržuje tím, že mezi parlamentními stranami se nacházejí rovněž momentálně opoziční strany. Opoziční politické strany mají možnost vyjádřit svou zahraničněpolitickou vizi a předpokládané směřování zahraniční politiky v případě úspěchu v dalších volbách. Reprezentace zahraničněpolitického směřování země není změnou vlády tolik narušena. Parlamentní diplomacie umožňuje nepřetržité zprostředkování informací nehledě na momentální rozložení politických sil.

Parlamentní výborové a stranické delegace přispívají svými aktivitami k posilování čitelnosti a určité konzistence zahraniční politiky. Oba typy delegací zajišťují širší tok informací. Kontakty poslanců v rámci meziparlamentních skupin přátel umožňují poslancům provádět kontrolu činnosti vlády v zahraniční politice. Díky stranickým delegacím může zaznít názor parlamentních frakcí. Samotní poslanci rovněž mohou naznačit problémy, ke kterým může při schvalování zahraničních smluv v národním parlamentu docházet. Navíc opoziční stranické delegace přispívají k větší pochopitelnosti zahraniční politiky při případné změně sil v národním parlamentu. Při změně vlády, s tím související změně důrazu na zahraničně-politická témata, zajišťují kontakty mezi stranami kontinuitu výkonu zahraniční politiky.

Kontinuita zahraniční politiky je formálně zajištěna zahraničně-politickou koncepcí státu. Koncepce představuje zásadní směřování zahraniční politiky, které by mělo být odsouhlaseno širším politickým spektrem v rámci parlamentu, tedy parlamentními stranami. Vládní výkon zahraniční politiky by měl probíhat v mezích této koncepce. Parlamentní diplomacie představuje způsob, jak se parlament do výkonu zahraniční politiky může zapojit, a to ve dvou rovinách. Parlament kontroluje zahraničně-politické aktivity vlády z hlediska jejich souladu se zmiňovanou koncepcí. V případě odchylek vlády od zahraničně-politické koncepce je může parlament svou vlastní aktivitou napravit (vyslání parlamentní delegace, skupiny přátel).

Parlamentní diplomacie v tomto směru představuje „opravnou“ funkci parlamentu v zahraničně-politických otázkách státu. Z hlediska institucionální architektury představuje zahraničně-politická aktivita parlamentu paralelní strukturu zahraniční politiky, která svou aktivitou zkvalitňuje zahraniční politiku prováděnou vládou. Vláda, vědoma si toho, že parlament se do zahraniční politiky také může zapojit, se snaží provádět svou činnost v maximálním souladu s koncepcí.

Mimoto parlamentní diplomacie představuje cenný zdroj informací i směrem dovnitř státu. Parlament, potažmo parlamentní strany, mohou případné odchylky vlády od zahraničně-politické koncepce odhalit. V takovém případě parlamentní strany mohou využít standardních parlamentních nástrojů kontroly moci výkonné. V případě odchýlení vlády od zahraničně-politické koncepce mohou poslanci kromě vlastní aktivity v zahraničí hnát vládu k odpovědnosti, vládu interpelovat a v nejzazším případě také vládě vyslovit nedůvěru. Mnohem efektivnější se ovšem jeví projednání dané problematiky v zahraničněpolitickém výboru parlamentu, delegitimizace vládní činnosti projednáním na plénu a přijetím vlastního parlamentního usnesení a nasazení paralelní parlamentní diplomacie jako prostředku vyjádření odlišných zájmů.

Relativně výhodnější je postavení členů těch parlamentních komor, které nemají institucionální propojení s vládou. Vládní legitimita se opírá o komoru, která ji vyslovuje důvěru (nehledě na rozdíl mezi vládním a opozičním táborem). Naopak ta komora, která jako celek není za vládní politiku odpovědná (v českém případě senátoři), je bezprostředním reprezentantem lidu. Senátoři nemají přímou možnost ovlivňovat vládní politiku. Vzrůstá tedy jejich legitimita reprezentovat menšinové, či „paralelní“ zahraniční zájmy jednotlivých politických sil v zemi. Parlamentní diplomacie disponuje tedy možností zajišťovat mezistátní vztahy na bilaterální úrovni tam, kde vládní politika tyto vztahy vylučuje nebo naopak je mezinárodní prostředí zakazuje.

Z výše uvedeného plyne, že hlavní předností parlamentní diplomacie je její inkluzivní charakter. Relevantní politické proudy v daném státě – parlamentní politické strany (nejen opoziční) – dostávají příležitost zapojit se do zahraničních aktivit státu a vstupovat i tam, kam běžná diplomacie nedosáhne. Tím, že se jedná o poslance, kteří parlamentní diplomacii vykonávají a kteří přímo reprezentují voliče daného politického společenství, dochází rovněž k demokratizaci zahraniční politiky, která až byla tradičně doménou moci výkonné.

Parlamentní diplomacie má však i svá úskalí. Mezi limity parlamentní diplomacie patří pravomoci jednotlivých poslanců. Jedná se o přístup k informacím, ke kterým může pouze moc výkonná (například výsledky šetření tajných služeb). Poslanci se tak nemusí dozvědět veškeré podrobnosti. Vlastní výkon parlamentní diplomacie limituje také to, jakou významnost poslanci zahraničně politickým tématům přikládají. Tím se ovšem parlamentní diplomacie stává podmíněnou zájmem poslanců.

Vedle toho značnou roli hraje jejich stranická příslušnost. Stranická a časová podmíněnost parlamentní diplomacie způsobuje neobjektivnost diplomacie. Politické strany s vyšší mírou aktivity v zahraničních otázkách během jejich působení v opozici způsobují snížení věrohodnosti vládní politiky. Pokud vláda a poslanci vládních stran dostatečně nevysvětlí vládní zahraniční politiky (nevyrovnají jednostranný vliv opozičních stran), mimo stát se můžou dostat nevyvážené informace (postoje pouze opozičních stran, nikoli komplexní pohled). Tato politizace konfliktu naopak k vyššímu porozumění zahraniční politiky státu nepřispívá. Parlamentní diplomacie proto vyžaduje dlouhodobý charakter budování vzájemných kontaktů, který není zatížen momentálními vnitropolitickými konflikty. Stejně tak parlamentní diplomacie by neměla fungovat ve smyslu navazování kontaktů za účelem sjednávání politických obchodů.

Zahraniční politika a její interpretace se může také stát zdrojem vnitropolitického napětí, ve kterém se souboj jednotlivých politických stran přenáší do prostředí zahraničních vztahů. Tomuto případnému konfliktu v rámci politické reprezentace uvnitř státu by měla v ideálním případě zabránit „funkční“ (sjednaná na širším základě) koncepce zahraniční politiky, na které se shodly vládní a i opoziční strany. Podobně, a v mnohem nebezpečnější míře pro vnitropolitickou situaci, může neshoda na zahraniční politice způsobovat konflikt uvnitř koaličních vlád mezi jednotlivými partnery vlády.

Česká praxe parlamentní diplomacie

Prvním příkladem zapojení parlamentu do zahraniční politiky je jednání poslanců před vlastním podpisem Česko-německé deklarace o vzájemných vztazích a jejich budoucím rozvoji v lednu roku 1997. Vlastní deklarace představovala bilaterální dokument sjednaný na úrovni vlád obou států, ve kterém se obě strany vyjadřovaly ke společné minulosti. Podle tehdejšího ministra zahraničních věcí Jozefa Zielence se nejednalo o mezinárodní smlouvu v pravém smyslu, přestože znění deklarace obě strany zavazovalo k určitému jednání do budoucna. Na jejím základě vznikl Česko-německý fond budoucnosti, který měl sloužit k financování jak historických výzkumů, tak kulturních a vzdělávacích aktivit v obou státech. Jejich znění potom v českém případě projednávala Poslanecká sněmovny v únoru roku 1997.

Podíl poslanců na vyjednání spočíval v jejich zapojení do přípravy vlastního textu deklarace. Výhodu předjednání znění deklarace shrnul ve svém úvodním projevu při projednávání deklarace v Zahraničním výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu ministr Zielenec, když konstatoval, že se jednalo o politické prohlášení. To umožňovalo, aby finální text deklarace vyjadřoval politickou vůli obou států, vůli, která vycházela z parlamentu (jak při tehdejším projednávání podotkl dnešní ministr zahraničních věcí Lubomír Zaorálek, jednalo se o „parlamentní deklaraci“). Česko-německá deklarace se opírala o širší politickou podporu, protože nebyla sjednána pouze vládou (a tedy vládním parlamentním orgánem). Jednotliví poslanci navíc zajišťovali neformální komunikaci mezi oběma stranami během přípravy a projednávání dokumentu. Na základě těchto neformálních kontaktů nedošlo k přijetí žádného parlamentního usnesení k deklaraci, kterým by poslanci zpochybňovali dosaženou deklaraci (jako celek či její jednotlivé části) a otevřeli tím možnost jejího budoucího přezkumu.

Za úspěšný příklad české parlamentní diplomacie se uvádí cesta někdejšího předsedy Senátu Petra Pitharta na Kubu v lednu roku 2001 za účelem zprostředkování propuštění dvou českých zadržených občanů Ivana Pilipa a Jana Bubeníka. Podle kubánské strany se dopustili trestného činu tím, že se setkali s kubánskými disidenty. Vztahy mezi Českou republikou a Kubou na vládní úrovni byly přerušeny. Pithartova mise v tomto případě měla tu výhodu, že Senát nezastupoval vládu a neztělesňovat tak vládní zahraničněpolitické stanovisko. Naopak Senát vystupoval jako reprezentant lidu.

Senát má obecně pro parlamentní diplomacii lepší předpoklady. V českém politickém systému nemá Senát možnost kontrolovat vládu a ovlivňovat tak zahraniční politiku. Tato nevýhoda se ovšem proměňuje v určitou výhodu. Dalo by se totiž tvrdit, že Senát není spojen s oficiální politikou státu. Navíc povaha reprezentace v Senátu (obměňování třetiny senátorů každé dva roky), vede k neustálému obnovování legitimity Senátu. Senát jako celek je ve svých postojích k zahraniční problematice právě díky tomu konzistentnější než Poslanecká sněmovna, jejíž obměna může vést i ke změně vládních postojů. Mimoto Senát není institucionálně spojen s vládou, a proto má přístup k tématům, kam vláda oficiálně nemůže.

Parlamentní diplomacie jako nové výzkumné téma

Parlamentní diplomacie představuje v českém kontextu dosud málo zkoumané téma. Přitom nejen z hlediska parlamentu, ale i z hlediska zahraniční politiky se jeví jako čím dál tím důležitější. Z výše naznačeného konceptu parlamentní diplomacie a její praxe vyplývají některé zcela zřejmé výzkumné otázky. První z nich je vůbec schopnost českých politických stran parlamentní diplomacii provádět, zdali politické strany zahraniční politiku považují za téma důležité a v politické soutěži nosné. Dále se nabízí výzkum, do jaké míry možnost parlamentní diplomacie zkvalitňuje zahraniční politiku prováděnou vládou (tedy jak moc vnímá vláda konkurenci parlamentu, který má možnost se v zahraniční politice výrazněji angažovat). S tím samozřejmě souvisí i role parlamentní diplomacie obecně – komplementární, či substituční pojetí k vládou prováděné zahraniční politice. Na tyto a další otázky by měla akademická obec hledat odpovědi.

O autorovi:

Martin Kuta, doktorand, katedra politologie, Fakulta mezinárodních vztahů, VŠE v Praze. Pracuje v Parlamentním institutu.

Delší verze tohoto článku byla rovněž publikována jako studie Parlamentního institutu 1.225 „Parlamentní diplomacie jako prvek víceúrovňové diplomacie: Zahraniční aktivity parlamentu jako doplněk zahraniční politiky“.

Použitá literatura a zdroje:

CUTLER, Robert (2006). The OSCE’s Parliamentary Diplomacy in Central Asia and the South Caucasus In Comparative Perspective. Studia Diplomatica, 59, 2. S. 7993.
FIOTT, Daniel (2011). On the Value of Parliamentary Diplomacy. Madariaga Paper, 4, 7. S. 1–7. Dostupný z WWW: http://www.madariaga.org/publications/madariaga-papers/459-on-the-value-of-parliamentary-diplomacy.
GÖTZ, Norbert (2005). On the Origins of ‘Parliamentary Diplomacy’: Scandinavian ‘Bloc Politics’ and Delegation Policy in the League of Nations. Cooperation and Conflict, 40, 263. S. 263–279.
Interparliamentary Union: Parliament and Democracy in the Twenty-First Century: A Guide to Good Practice, s. 229. Dostupný z WWW: http://www.ipu.org/PDF/publications/democracy_en.pdf.
JÄGER, Thomas, OPPERMANN, Kai, HÖSE, Alexander, VIEHRIG, Heinrik (2009). The Salience of Foreign Issues in the German Bundestag. Parliamentary Affairs, 62, 3. S. 418–437.
JÖNSSON, Christer (2002). Diplomacy, Bargaining and Negotiation. In: W. Carlsnaes, T. Risse, B. A. Simmons (eds). Handbook of International Relations. London: Sage. S. 212–234.
KINSELLA, Noël, MILIKEN, Peter (2007). Parliamentary Diplomacy: the Canadian Approach. Senate of Canada. Dostupný z WWW: http://sen.parl.gc.ca/nkinsella/PDF/Speeches/ParlDiplomacy-e.pdf.
STAVRIDIS, Stelios (2006). Parliamentary Diplomacy: Any Lessons for Regional Parliaments? [online] S. 133. Dostupný z WWW: http://www.unizar.es/union_europea/files/documen/conferencia%2010.2006/SteliosStavridis_english_final.pdf.
WEISGLAS, Frans, BOER, Gonnie (2007). Parliamentary Diplomacy. The Hague Journal of Diplomacy, 2. S. 94.
Zápis z jednání Zahraničního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (7. schůze, 15., 16. a 24. 1. 1997): http://www.psp.cz/eknih/1996ps/vybory/zav/zapis/zz007.htm.
Stenozáznam. PČR PS 19961998, 8. schůze, 14. 2. 1997: http://www.psp.cz/eknih/1996ps/stenprot/008schuz/8-8.html.
Usnesení Zahraničního výboru Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 57 ze 7. schůze 24. 1. 1997): http://www.psp.cz/eknih/1996ps/vybory/zav/usneseni/uz0057.htm.

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru