Výzva pro uchazeče o stáž (Research Assistants): výběrové řízení pro období říjen 2021 - leden 2022 je otevřeno.

17. 4. 2016 Tento obsah není aktuální

Návrh reformy dublinského systému: co vše se změní?

Evropská komise ve středu 6. dubna představila návrh (zatím pouze diskuzní paper ve formě komuniké, nikoliv legislativní návrh) na reformu unijního systému pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl. Co se v současnosti ostře sledovaném systému má změnit, a co má zůstat?

Tzv. dublinský systém je v současnosti nastaven tak, že ve většině případů má za azylovou žádost odpovědnost první stát EU, na jehož území daný migrant vstoupí. Není však pravidlem, že by to pokaždé musel být první stát vstupu, jak se často uvádí. Pokud má například žadatel o azyl v jiném členském státě rodinného příslušníka, který požádal o mezinárodní ochranu nebo ji dokonce již získal, či pokud bylo žadateli o azyl jiným členským státem vydáno vízum, pak je žádost o mezinárodní ochranu odpovědný daný stát. V praxi však většina příchozích žadatelů o mezinárodní ochranu tyto podmínky nesplňuje, a tedy má za žádost o mezinárodní ochranu odpovědnost první stát vstupu. De facto tedy to tvrzení platí, de jure tomu tak být ve všech případech nemusí.

Z toho vyplývá, že za téměř všechny žádosti o mezinárodní ochranu by měly být odpovědné Řecko a Itálie. To se těmto zemím logicky nelíbí, neboť by břemeno (tedy negativní aspekt Schengenu) leželo pouze na jejich bedrech, zatímco volný pohyb (pozitivní aspekt) by využívaly všechny členské státy (pod rouškou logiky černého pasažéra). Zároveň nelze předpokládat, že by Řecko – stát na pokraji ekonomického zhroucení – bylo schopno takto vysoký počet žádostí o mezinárodní ochranu efektivně zvládat. V praxi tedy země na okraji schengenského prostoru – ať už Řecko a Itálie či další – v praxi nenaplňují to, co jim unijní právo přikazuje, a nechávají migranty pokračovat dál do vnitrozemí, což podlamuje základy Schengenu.

Zároveň se v rámci odborné komunity a literatury již dlouho debatuje o tom, že systém, kdy většina žádostí o azyl je vyřizována buď státy na vnější hranici, nebo hlavními cílovými destinacemi (Německo, Švédsko), není dlouhodobě udržitelný a dříve či později bude potřeba jeho reforma. Dalo by se říct, že Evropská komise na podobnou krizi čekala, neboť doufala v to, že reforma s cílem zajistit rovnoměrné rozložení zátěže bude pro členské státy spíše přijatelná v období krize než v pokojném období, kdy nebude existovat funkční tlak na současný systém. Ve středečním návrhu se Komise snaží přijít se dvěma způsoby, jak současný systém založený na nerovnoměrném rozprostření břemene reformovat.

Detaily návrhu

Komise ve svém návrhu představuje dvě možnosti. V rámci první, mírnější verze navrhuje, aby byl současný dublinský systém doplněn o opravný, kompenzační mechanismus, který by byl spuštěn v případě, že se některý členský stát dostane pod tlak vysokého počtu žádostí o mezinárodní ochranu (pracovně relokační systém). Spuštění kompenzačního mechanismu by bylo odvozeno od určitého předem definovaného počtu žádostí o mezinárodní ochranu. V případě takové pohotovostní situace by docházelo k relokacím na podobném principu, který byl přijat v září loňského roku (obecně nazýván kvóty). V rámci tohoto systému by tedy princip první země vstupu zůstal zachován.

Tento systém však skýtá úskalí, neboť členský stát na vnější hranici Schengenu by mohl při vidině možnosti ulehčit si v případě pohotovosti rezignovat na efektivní ochranu vnějších hranic. Jeho cílem by tedy mohlo být dosáhnout vyššího počtu příchozích žadatelů o azyl, aby pohotovostní relokace byly spuštěny. Proto Komise ve svém středečním komuniké navrhuje zvážení možnosti propojení spuštění pohotovostních relokací s povinným zapojením Evropské pohraniční a pobřežní stráže do kontroly vnějších hranic daného státu (který doposud o pomoc této agentury musí požádat).

Druhý, centralizovanější návrh předpokládá přechod na úplně nový systém založený na distribučním klíči (pracovně redistribuční systém). V tomto případě by všichni žadatelé o azyl, a to nikoli pouze v případě přetížení určitého členského státu, byli redistribuováni mezi členské státy na základě několika kritérií. To platí s výjimkou těch žadatelů, kteří by měli rodinného příslušníka v některé ze zemí EU – ta by potom za žádost o mezinárodní ochranu byla zodpovědná. Daný systém by tedy efektivně zrušil pravidlo první země vstupu. Kritéria, dle kterých by byli žadatelé o mezinárodní ochranu rozdělováni do jednotlivých členských států, by byla následující (podobně jako v případě relokačního mechanismu): velikost státu, jeho bohatství, absorpční kapacity, současný počet uprchlíků v zemi, úroveň nezaměstnanosti a také participace státu v rámci existujících přesídlovacích mechanismů (dnes především z Turecka, ale i Jordánska, Libanonu apod.).

Druhý navržený model má logicky podporu zemí, které jsou v současné době pod tlakem vysokého počtu příchozích žadatelů o mezinárodní ochranu, tedy především Řecka a Itálie. Objevují se také názory, že jde na ruku Německu a dalším cílovým zemím žadatelů o azyl, tedy například Švédsku. Avšak některé neformální informace poukazují na to, že například Německo spíše podporuje zachování systému první země vstupu. Mezi státy, které se dlouhodobě vyhraňují proti zrušení principu první země vstupu a pokusům o redistribuci žadatelů o mezinárodní ochranu, patří především státy střední a východní Evropy, ale například také Francie či Španělsko, které v současné krizi nebyly ani první vstupní zemí, ani hlavní cílovou destinací. Ve stejný den ještě před zveřejněním návrhu Komise se například druhá největší politická skupina v Evropském parlamentu (Skupina progresivní aliance socialistů a demokratů v Evropském parlamentu) vyjádřila, že pokud návrh nepřijde s dostatečně evropským řešením, postaveném na solidaritě, a závazným relokačním mechanismem, potom takový návrh nepodpoří.

Omezení sekundárních pohybů žadatelů

Aby Komise podpořila svůj návrh na reformu dublinského systému a jeho udržení ať už v mírnější, nebo centralizovanější variantě, doplnila ho o nástin možností, jak zamezit tzv. secondary movements, tedy možnosti, že po relokaci či redistribuci žadatele o azyl se žadatel pokusí dostat do vysněné cílové země (dnes převážně Německa a Švédska). Mezi těmito opatřeními, která cílí na omezení motivačních faktorů, které přitahují žadatele do malého počtu členských států, stojí za to zmínit možnost, že by některá práva, která (úspěšní) žadatelé o mezinárodní ochranu požívají, mohla být podmíněna registrací, odběrem otisků prstů a pobytem v zemi EU, do které byl žadatel přidělen.

Zároveň by byly aplikovány sankce vůči těm, kdo se přemístili ze státu, do kterého byli relokováni či redistribuováni k vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu: 1) byla by nastavena povinnost daného jedince poslat zpět do odpovědného státu, 2) existovala by možnost aplikace zrychlené procedury bez automatické možnosti zůstat na území státu až do doby rozhodnutí o odvolání, 3) možnost detence a omezení pohybu žadatele, 4) odebrání sociálních benefitů, 5) možnost vyhodnotit přesun jako snížení kredibility žádosti o mezinárodní ochranu.

U úspěšných žadatelů o azyl, tedy u těch, kteří již mezinárodní ochranu získali v některém z členských států a následně se přesunuli do jiné země EU, by byl umožněn přezkum jejich statutu s možností odebrání ochrany, pokud by nárok zanikl. Zároveň by při každém neautorizovaném přesunu do jiného členského státu než toho, který mezinárodní ochranu přidělil, byla znovu zahájena pětiletá lhůta nutná k získání dlouhodobého pobytu v tomto státě.

Zachování Dublinu znamená zachování Schengenu

Celý současný návrh Komise se v praxi zaměřuje na možnost, jak za každou cenu udržet dublinský systém (byť reformovaný), přičemž ostatní aspekty azylového práva jsou tomuto cíli podřízeny. To vychází z předpokladu, že dublinský systém musí být zachován, aby mohl být zachován Schengen. Problémem však zůstává, že celý návrh má několik úskalí. Vedle již výše zmíněných se jedná především o fakt, že není příliš jasné, jak by mohl částečně reformovaný návrh na relokaci či redistribuci žadatelů o azyl fungovat ve světle doposud nefungujícího relokačního mechanismu schváleného loni v září (ze 160 000 uprchlíků, kteří měli být relokováni, byla přemístěna necelá tisícovka).

Zároveň zůstává otázkou, proč by členské státy měly mít vůli spolupracovat v rámci plnohodnotného redistribučního mechanismu, když nebyly ochotny účastnit se zářijového relokačního mechanismu, a nový systém tak pro ně bude pravděpodobně ještě méně atraktivní. Přestože ze současného návrhu Komise vychází najevo, že hlavním cílem je bojovat se sekundárními přesuny mezi členskými státy a snížit počet přicházejících migrantů, je pravděpodobné, že mezi členskými státy bude návrh chápan spíše jako prostředek, jak zvýšit či zachovat počty uprchlíků, než tyto počty snížit. Netřeba také opomenout fakt, že v případě mírnější i centralizovanější reformy dublinského systému přijdou členské státy o část své kontroly nad tím, kolik a jací lidé přicházejí na jejich území, a tedy část své zbývající diskrece v rámci azylové politiky. Tomu se členské státy budou velmi pravděpodobně bránit.

V neposlední řadě ve vztahu k navrhovaným sankcím, které mají zamezit sekundárním pohybům (úspěšných) žadatelů o mezinárodní ochranu, nelze opomenout fakt, že mohou narazit na právní problémy a mohou být odmítnuty Soudním dvorem EU. V minulosti totiž Soudní dvůr vydal nález, ve kterém došel k závěru, že žadatelé o mezinárodní ochranu nemohou přijít o sociální benefity ani v případě, že je za jejich žádost odpovědný jiný členský stát, než ve kterém se nacházejí (Cimade a Groupe d'information et de soutien des immigrés - GISTI proti Ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l'Immigration). Protože se tento rozsudek odkazoval i na Listinu základních práv EU, může být legislativa, která by byla v rozporu s tímto rozsudkem, napadena pro rozpor s Listinou. Stejně tak v případě rozšířené možnosti detencí u žadatelů, kteří by se sekundárně přesunuli do jiného členského státu, než je za jejich žádost odpovědný, by mohlo dojít k rozporu s nedávným rozhodnutím Soudního dvora, který možnosti detencí žadatelů o azyl na základě hrozby pro národní bezpečnost a veřejný pořádek (ale i na základě dalších možností) omezuje (J. N. proti Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie). Nová legislativa by tedy mohla být napadena u Soudního dvora, což její efektivitu značně ohrožuje.

V každém případě předpokládá, že na základě diskuze navazující na zveřejnění středečního komuniké Komise bude začátkem května – pravděpodobně 4. května – představen legislativní návrh na reformu dublinského systému a dalších aspektů azylového práva EU. Nakolik se bude od středečního návrhu odlišovat, teprve uvidíme, avšak současný návrh pravděpodobně obsahuje nejméně stejné množství problémů, jako jich řeší.

O autorovi:

Mgr. Jan Kovář, Ph.D. je výzkumným pracovníkem Ústavu mezinárodních vztahů. Zabývá se evropskou integrací, institucionální reformou EU a její vnitřní bezpečností.

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru