„Pevnost Evropa“ diskutuje o budoucnosti

Časně nad ránem 3. října letošního roku se v Sicilském průlivu asi půl kilometru od malého italského ostrova Lampedusa po náhlém vzplanutí požáru na palubě potopila přeplněná loď převážející kolem 500 nelegálních přistěhovalců do Evropy. Navzdory záchranným aktivitám italské pobřežní stráže a obětavosti místních rybářů se podařilo zachránit jen 155 osob, zatímco celkový počet mrtvých později vystoupal na 366, což z této události učinilo největší ztroskotání svého druhu za posledních dvacet let. Plavidlo vyplulo z libyjského přístavu Misuráta a mezi pasažéry byli zejména běženci pocházející ze subsaharské Afriky (Somálci, Eritrejci, Ghaňané). O týden později (11. října) následoval obdobný případ, tentokrát v teritoriálních vodách Malty, který si vyžádal více než třicet lidských životů. Většinu obětí tvořili syrští uprchlíci snažící se přes Egypt opustit svou zemi, kde už po dva a půl roku zuří občanská válka. Odhaduje se, že při neúspěšných pokusech dosáhnout evropského kontinentu po moři zemřelo od roku 1988 přibližně 20 tisíc osob, nejvíce pak v letních měsících.

Lampedusa jako impuls k probuzení z letargie?

Oba incidenty okamžitě vyvolaly nebývalou vlnu soustrasti a zároveň i kritiku fungování současné migrační a azylové politiky Unie. Ta se již od svých počátků na konci 90. let vyznačuje rozpolceností mezi národní a supranacionální formou rozhodování (bývalý třetí a první pilíř „Maastrichtského chrámu“), absencí reálně naplňované dlouhodobé strategie (platí obzvláště pro region Středozemního moře) a nejednotou v otázce spravedlivého sdílení „migračního břemene“ všemi členskými státy EU. V praxi je charakterizována uplatňováním restriktivního přístupu vůči vnějšímu přistěhovalectví, jenž nepřímo vhání migranty do rukou zločineckých sítí převaděčů a nutí je využívat čím dál riskantnější trasy.

V minulosti obvyklá sekuritizační argumentace (pojítko imigrace – hrozba) tentokrát ustoupila do pozadí a politický diskurs opanoval výhradně humanitární akcent. Papež František označil události za naprosto ostudné a nehodné civilizované Evropy. Volání po důsledné prevenci před opakováním obdobných tragédií do budoucna zaznělo prakticky od všech vrcholných představitelů Itálie i Evropské unie. Předseda Evropské komise José Manuel Barroso společně s komisařkou pro vnitřní záležitosti Cecilií Malmströmovou a v doprovodu italského premiéra Enrica Letty přiletěli 9. října na Lampedusu kde, za protestu místních obyvatel obviňujících odpovědné instituce z nečinnosti, navštívili letecký hangár s uskladněnými rakvemi utonulých a přeplněné přijímací centrum pro imigranty (Centro di prima accoglienza).

Zjevně otřesený předseda Barroso na tiskové konferenci prohlásil, že „Evropská unie nemůže akceptovat tisíce lidí umírajících u svých hranic. Výzvy, kterým dnes čelí Lampedusa a Itálie, jsou výzvami pro celou Evropu“. Evropský parlament přijal usnesení vyzývající členské státy k přijetí koordinovaného postupu založeného na solidaritě a odpovědnosti, který by zamezil dalším hromadným ztrátám na životech. Téma nelegálních „migračních toků“ bylo mimořádně zařazeno na program Evropské rady konané 24. až 25. října.

Evropská unie slibuje a jedná

I s krátkým časovým odstupem lze konstatovat, že výsledky bruselského summitu a dalších jednání v uplynulých dvou měsících nepředstavují, navzdory velkému očekávání, skutečně zásadní obrat v unijní politice migrace a azylu. Kromě administrativních opatření (zřízení pracovní skupiny pro Středomoří při Evropské komisi s cílem zlepšit efektivitu a součinnost unijních nástrojů) patří k nejhmatatelnějším změnám příslib posílení evropské pohraniční agentury FRONTEX prostřednictvím navýšení jejího rozpočtu (po škrtech mezi léty 2011 a 2013 došlo naopak k výraznému snížení ze 118 na 85 milionů euro) a geografické rozšíření jejích aktivit v podobě lodního patrolování „od Španělska po Kypr“. Schválena byla dodatečná finanční pomoc Itálii ve výši 30 milionů euro a dalších 20 milionů má být alokováno mezi ostatní členské státy vystavené aktuálnímu migračnímu tlaku. Zvažován je v současnosti rovněž návrh na vytvoření společné vojenské mise EU pro Středomoří s cílem bojovat proti nelegálnímu převaděčství, který se však prozatím nesetkal s větší podporou mimo zúčastněné jihoevropské státy.

Souběžně s diskusemi na celoevropské úrovni a pod vlivem domácího veřejného mínění zahájila 14. října italská vláda Enrica Letty z vlastní iniciativy vojensko-humanitární námořní operaci Mare Nostrum. Cílem tohoto poměrně ambiciózního projektu, který zahrnuje šest lodí italského válečného námořnictva, deset letadel a počítá i s nasazením helikoptér a bezpilotních letounů, je primárně detekce a záchrana migrantů na moři, sekundárně pak odstrašení potenciálních pašeráků před pokračování v páchání trestné činnosti.

V obecné rovině Unie zdůraznila nutnost posílení spolupráce s africkými zeměmi původu a tranzitu, stejně tak jako efektivní podporu hospodářského rozvoje a účinné návratové politiky. Své záměry hodlá naplňovat v těsné spolupráci s Úřadem vysokého představitele pro uprchlíky (UNHCR) a Mezinárodní organizací pro migraci (IOM). Ekonomická prosperita a politická stabilita založená na demokratických principech v evropském sousedství má být důležitým faktorem demotivujícím tamní obyvatelstvo od opouštění svých domovů. Vyslovena byla opět nutnost bojovat proti organizovanému zločinu a nelegálnímu pašování osob, které se stává stále lukrativnější obchodní aktivitou.

Paradigma ochrany hranic a nejistá snaha o komplexní přístup

Při pohledu na výše uvedené shrnutí lze vysledovat potvrzení dosavadního směru společné migrační a azylové politiky EU z posledních let, který se snaží o kombinaci úzkého a komplexního přístupu k migračnímu fenoménu. Dominantním prvkem prvého z nich je bezpečnostní paradigma ochrany hranic (byť s humanitární legitimizací) a proaktivní politika dohledu (surveillance). Ta spočívá v monitoringu tradičních přístupových cest a v co nejvčasnějším odhalení podezřelých plavidel, pokud možno co nejdál od evropských břehů. Zamýšlené posílení operačních schopností agentury FRONTEX, stejně tak jako probíhající operace Mare Nostrum je třeba vnímat právě v tomto úzce vymezeném kontextu.

Politika dohledu navíc zcela jistě neřekla poslední slovo. Důležitým nástrojem k potírání nelegálního přistěhovalectví, omezení počtu úmrtí a zvýšení bezpečnosti Unie bojem proti trestné činnosti je dlouho očekávaný Evropský systém kontroly hranic (EUROSUR), který byl spuštěn na začátku prosince letošního roku. Jeho cílem je zajistit lepší výměnu informací (například obrazového materiálu z lodí a satelitů) mezi jednotlivými členskými státy a agenturou FRONTEX a jejich sdílení v reálném čase. Integraci již existujících národních systémů má za úkol provést teprve se rodící výzkumný projekt Perseus (představen Evropskou komisí v roce 2011), který by se měl v konečné fázi skládat jak z pozemního, tak námořního a leteckého komponentu (bezpilotní letouny). V následujícím stupni se uvažuje taktéž o instalaci sledovacích zařízení přímo do vesmíru, především prostřednictvím programu Copernicus, včetně eventuálního využití globálního navigačního systému Galileo.

Největším úskalím tohoto úzkého přístupu je přílišný důraz na průvodní jevy (záchrana běženců, rozbití pašeráckých gangů) a neřešení skutečných příčin migrace. K těm dnes patří nejčastěji chudoba (zejména subsaharská Afrika), probíhající válečné konflikty (Sýrie), represivní autoritářské režimy (Eritrea), či zhroucené státy (Somálsko), jež představují hlavní push factor nutící obyvatele hledat útočiště či naději na důstojnější život jinde. Unie si tuto skutečnost dobře uvědomuje a snaží se proto o naplňování komplexní strategie, jak ostatně dokládá již v roce 2005 přijatý dokument Globální přístup k migraci a mobilitě (GAMM) a jeho dva roky stará revize z roku 2011. Ve shodě s ním lze chápat i uvedenou snahu o kooperaci se státy původu a tranzitu (finanční pomoc, zlepšení ostrahy jejich hranic, dojednávání readmisních dohod, usnadnění legální formy imigrace apod.), která byla výslovně zmíněna i v reakci na říjnové události ve Středomoří.

Problémem je, že Unií deklarované cíle jsou často mlhavé a především obtížně realizovatelné. Při zohlednění faktické slabosti společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (manifestované například neschopností členských států zaujmout jednotný postoj k intervencím v Libyi v roce 2011 a Sýrii v roce 2013) a znepokojivého bezpečnostního vakua v oblasti Maghrebu a Afrického rohu (vlády nekontrolující vlastní teritorium, přítomnost ozbrojených milic a džihádistických uskupení, bující obchod se zbraněmi a narkotiky apod.) se zdá být jakýkoliv pokrok v dané oblasti ve střednědobém horizontu prakticky vyloučen.

Solidarita ano, ale s kým?

Bezprostřední vývoj po tragédii na Lampeduse navíc znovu jasně odhalil elementární rozpor v otázce spravedlivé distribuce přistěhovalců uvnitř EU. Nevyslyšena zůstala výzva skupiny členských států v čele s Itálií a Maltou požadující větší systémovou solidaritu se zástupci tzv. jižního křídla, kteří jsou dlouhodobě vystaveni mnohem masivnějšímu náporu migrantů než zbytek Unie. Konkrétně nezískal podporu jejich návrh na revizi nařízení Dublin II z roku 2003, které určuje povinnost vyřídit žádost o azyl (tedy ujmout se dotyčného žadatele) tomu členskému státu, na jehož území vkročí cizinec jako první.

Ukazuje se totiž, že země středozemního pásu nejsou schopny kvůli nárazovým přistěhovaleckým vlnám přicházejícím po moři a v důsledku své vlastní nedostatečně rozvinuté infrastruktury (dané například nízkou kapacitou přijímacích center) příval nově příchozích účinně pojmout. Pobřežní linie těchto států (včetně přilehlých ostrovů) v délce impozantních 34 tisíc kilometrů se za posledních dvacet let proměnila ve společnou hranici celé Unie, přičemž odpovědnost za její každodenní ochranu (border management) zůstala ležet téměř výhradně na jejich bedrech.

Ostatní členské státy bez přímého kontaktu s problematickými regiony a mimo periferní oblasti (platí i pro Českou republiku) jsou této povinnosti de facto zbaveny. Ocitají se naopak v roli konzumentů vítané „migrační dividendy“, která je právě produktem komunitarizace politiky přistěhovalectví a azylu. (Pro úplnost je ovšem třeba dodat, že „mořští migranti“ tvoří jen malý segment nelegálního přistěhovalectví v EU. V Itálii se jejich počet odhaduje na 15 až 20 %, zatímco drtivá většina cizinců volí cestu po souši či letadlem.)

Proti změně stávajících pravidel se podobně jako již v minulosti postavily některé severní země v čele s Německem, Švédskem a Dánskem. Ty nevidí pro větší solidaritu žádný důvod, neboť jsou to právě ony, kdo akceptuje v rámci Unie zdaleka největší počet žadatelů o azyl. Dokladem toho jsou statistiky, podle kterých v roce 2012 z celkového počtu 330 tisíc všech kladně vyřízených žádostí připadalo více než 70 % pouze na pět států EU ze sedmadvaceti v tomto pořadí: Německo (75 000), Francie (60 000), Švédsko (44 000), Belgie (28 000) a Velká Británie (28 000). Jižní státy jsou naproti tomu k žadatelům mnohem více odmítavé a nacházejí se na opačném konci této škály. V případě Itálie a Malty se ve stejném roce jednalo konkrétně o 15 700, respektive 2 000 udělených azylů.

Tento bezesporu pravdivý argument ovšem opomíjí výše popsanou permanentní zátěž středomořských států, které se po odstranění vnitřních hraničních kontrol v rámci Schengenského prostoru staly pro většinu migrujících vstupní branou a zároveň „přestupní stanicí“ v jejich putování na bohatší sever Evropy. Nejsou tudíž zamýšleny jako konečná destinace, ale plní pouze úlohu tranzitní oblasti vycházející z příslušnosti k EU a specifické zeměpisné polohy. Jako ilustrace může posloužit vylodění tuniských občanů na Apeninském poloostrově po svržení diktátora Bin Alího na jaře roku 2011 s úmyslem dostat se do Francie. Pokus tehdejší italské vlády Silvia Berlusconiho řešit situaci vydáváním krátkodobých povolení k pobytu nakonec vyústil v intenzivní diplomatickou roztržku s Francií a v následně i v dočasné omezení svobody pohybu uvnitř Unie.

Přestože hlasité varování zástupců jižního křídla před „invazí přistěhovalců“ lze považovat za zcela přehnané (jejich množství je vzhledem k populaci hostitelských zemí s výjimkou Malty v zásadě zanedbatelné), nelze každopádně popřít, že nekonečné zástupy imigrantů představují na lokální a regionální úrovni těchto zemí přinejmenším závažnou humanitární krizi a nemalý administrativně-logistický problém. Skutečné počty nezákonných vstupů (na rozdíl od žadatelů o azyl) navíc oficiální statistiky přesně určit nemohou a pracují tak pouze s odhady. Vyřešení „sporu o solidaritu“ a lepší vzájemné porozumění mezi oběma názorovými tábory je proto velkou výzvou pro budoucí fungování společné migrační a azylové politiky.

Závěr

Evropská migrační a azylová politika se po čase opět octila na křižovatce. V reakci na říjnové události ve Středomoří bylo rozhodnuto podniknout řadu pragmatických kroků ve jménu záchrany lidských životů a potírání nelegálních migračních toků. Diskuse nad výběrem odvetných opatření a dalším směřováním EU v této oblasti nicméně potvrdily pokračování zavedené praxe založené na bezpečnostním paradigmatu ochrany společných hranic.

Nastavený trend nejspíše povede k postupnému prohlubování proaktivní politiky dohledu včetně využívání nejmodernějších technologií, které budou nabízet doposud nevídané možnosti. Bylo by ovšem chybou jejich roli jakkoliv přeceňovat, neboť se jednostranně zaměřují na viditelné symptomy a nedotýkají se řešení strukturálních příčin migračního fenoménu. Náhlá vzplanutí rozsáhlých sociálních či politických turbulencí v sousedství EU, stejně tak jako neměnné přírodní determinanty (rozloha Středozemního moře činí 2,5 milionu kilometrů čtverečních), prakticky vylučují absolutně účinnou kontrolu unijních hranic. Zpřísněný dohled může dokonce nechtěně přivodit nové kolo úmrtí způsobené snahou migrujících vyhnout se sledovaným zónám a volit rizikovější cesty.

Největší překážkou k úspěchu se ovšem paradoxně může stát nejednota uvnitř Unie, jak dokládají mimo jiné i současná jednání ohledně sdílení „migračního břemene“. Tragédie u ostrova Lampedusa postavila Evropu před řadu klíčových otázek. Jen čas ukáže, zda na ně dokáže adekvátně zareagovat. Nazbyt ho však rozhodně nemá.

O autorovi:

Ondřej Kaleta, je doktorandem působícím na Katedře mezinárodních vztahů FSV UK