Czernin Security Forum 2021 is live

2. 11. 2015

Čas pro změnu? Migrační krize obnažila problémy EU

EU se v současnosti potýká pravděpodobně s jednou z nejvážnějších krizí, které ji za celou její existenci potkaly. Zatím bohužel nemají pokusy EU na tuto výzvu reagovat daleko k celkovému selhání. Celý svět měl za poslední měsíce tu smutnou příležitost být svědkem hmatatelných výsledků toho, jak Evropská unie řeší, nebo spíše neřeší, nejhorší uprchlickou krizi od dob druhé světové války.

Fotografie mrtvého těla syrského chlapce na pláži nedaleko Bodrumu, dodávka plná rozkládajících se těl 71 lidí nalezená na rakouské dálnici, extrémně nevyhovující hygienické podmínky v některých uprchlických centrech. A jako pomyslná třešinka na dortu, Česká republika sklidila přísnou kritiku za dehumanizující praktiku značkování migrantů čísly – praktiku, která nevyhnutelně vyvolává představu nacistických koncentračních táborů – použitou policisty v Břeclavi.

Avšak kromě neschopnosti Evropské unie efektivně se vypořádat s imigrační vlnou má současná krize ještě další, znepokojivou dimenzi. Ta pramení z faktu, že jedním z důvodů masivního přílivu imigrantů do členských států je nečinnost a dlouhodobá neschopnost EU jednat ve sféře mezinárodní politiky jednotně a vystupovat jako jednotný aktér. Selhání Evropské unie zaujmout jednotný postoj ke konfliktům v Sýrii, Iráku a severní Africe nepřímo vedlo k vytvoření migračních proudů v oblasti Středomoří, které se rozvinuly v regionální uprchlickou krizi.

Geopolitika zase jednou dokazuje svou relevanci. Blízkost turbulentních regionů severní Afriky a Blízkého východu ovlivňuje bezpečnost a stabilitu všech členských států EU – to je fakt, jehož si je Evropská unie velice dobře vědoma. Když se navíc vezme v úvahu, že se Evropská unie snaží udržovat si v současném systému mezinárodních vztahů image normativní mocnosti, je přirozené předpokládat, že bude schopná zformulovat efektivní odezvu na krizi tohoto charakteru.

Již po událostech arabského jara v roce 2011vedla Evropská unie debatu o možných způsobech, jak na tuto regionální krizi reagovat a připravit se na její následky. Je tedy obtížné pochopit, proč nechala EU tuto krizi eskalovat do současného stavu. Jelikož v současnosti imigrační krize ohrožuje stabilitu EU, její bezpečnost, soudržnost a může dokonce i potenciálně vyústit v její fragmentaci a případnou re-nacionalizaci její zahraniční politiky v plné míře.

Avšak místo toho, aby EU efektivně krizi řešila, zabředla ve svých zoufalých pokusech vypořádat se s masivním přílivem imigrantů a navzdory těmto pokusům, selhává na všech frontách. Pokusy EU krizi zvládnout vedou především k nejasnostem ohledně implementace navrhovaných opatření, což má za následek, že se imigranti převážejí ve vlacích z místa na místo.

A je to právě nezvládnutí této uprchlické krize, co ohrožuje samotnou existenci EU. Důvod je velmi prostý – jak se panika, způsobená nezvládnutím této krize a pocit toho, že neexistuje žádné vedení, šíří šokovanou evropskou populací, populismus a euroskepticismus jsou na vzestupu. Tento efekt naviguje EU zcela opačných směrem, než je třeba – daleko od toho, aby byla schopná jednat jednotně a tudíž k tomu, že je neschopná zformulovat silnou jednotnou zahraniční politiku. Naneštěstí je to právě silný a jednotný postoj, co Evropská unie akutně potřebuje, jelikož je to pravděpodobně jediné východisko ze současné krize.

Pokusy EU reagovat

Bylo by ovšem nefér tvrdit, že se Evropská unie nesnaží. Pokusů krizi řešit je celá řada a navíc si je EUndlouhodobě vědoma potřeby koordinovat imigrační politiku svých členských států.

V roce 2009 Lisabonská smlouva zopakovala závěry evropského summitu v Tampere z roku 1999, které jasně sdělují, že „Unie by měla vytvořit společnou imigrační politiku.“ Následně po událostech arabského jara v roce 2011, krizi na Ukrajině a hlavně po vypuknutí konfliktů v Sýrii a severní Africe doprovázených vzestupem Islámského státu, které zanechalo tisíce lidí bez domovů, se potřeba vytvořit efektivní společnou imigrační politiku bolestně projevila.

20. dubna 2015 představila Evropská komise deseti bodový akční plán, jak řešit krizovou situaci ve Středomoří. 13. května 2015 Evropská komise zveřejnila Evropskou agendu pro migraci představující okamžitá opatření, která mají být zavedena k vyřešení krize ve Středomoří a nezbytné kroky ke zvládnutí imigrační vlny ve všech jejích aspektech. Tato agenda byla založena na principu společné kooperace členských států EU, institucí EU, mezinárodních organizací, civilní společnosti, místních autorit a zemí třetího světa.

Analytická práce Generálního ředitelství Evropské komise v oblasti „Migrace a vnitřních záležitostí“ se zdá být více než rozsáhlá. Ředitelství se v této oblasti obsáhle věnuje tématům spojenými s legální, ilegální a iregulérní migrací, integrací, jednotným evropským azylovým systémem, stejně jako problémům týkajících se bezpečnosti, organizovaného zločinu a terorismu.

Jinými slovy je evidentní, že si je Evropská unie vědoma potřeby jednotné akce a spolupráce všech členských států při hledání účinného řešení současné krize. Nicméně navzdory rozsáhlé expertíze a všem pokusům tuto krizi řešit, Evropská unie selhává při přeměňování této snahy v adekvátní opatření – dobré úmysly zřejmě nestačí.

Základním důvodem selhávání je její zoufalá neschopnost koordinovat imigrační politiku všech 28 svých členských států. EU postrádá efektivní vedení při procesu implementace navrhovaných opatření a tudíž je také neschopná vytvořit jednotnou evropskou imigrační politiku – což je pravděpodobně nejefektivnější řešení současné imigrační krize.

Bez toho selže dokonce i ta nejgeniálnější analýza a navržená řešení, jelikož nikdy nejsou ve výsledku proměněna v realitu. Z tohoto důvodu by stálo za to zvážit hypotézu, že klíčový problém je institucionálního charakteru a právě teď je načase s tím něco dělat.

Institucionální problém

To, že Evropská unie je do velké míry neschopná koordinovat politická rozhodnutí svých členských států, zejména pak v oblasti zahraniční politiky, se stalo všeobecně známým a konstantním problémem.

Při koordinování společné akce členských států, konkrétně v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), která paradoxně často volá po jednotné strategii, EU selhává jednat jako jeden celek. Důsledky tohoto selhání byly dosud nejvíce evidentní z faktu, že neexistuje společná evropská strategie pro energetickou bezpečnost.

Obě tato selhání mají podobné důvody. Jsou to ty, kvůli kterým EU dosud nemá například společnou armádu. Jednoduše řečeno, při řešení témat vztahujících se k národní suverenitě je konsenzus 28 členských států tradičně nedosažitelný.

Členské státy EU jsou především v oblasti SZBP stále neochotné vzdát se části své svrchovanosti (a národních zájmů) a posunout rozhodování na nadnárodní úroveň, raději řeší věci po svém – což je strategie, která při řešení současné krize příliš nefunguje.

Z institucionálního hlediska je klíčovým problémem fakt, že rozhodování v otázkách týkajících se převážné většiny témat SZBP, včetně imigrační krize, vyžaduje souhlas všech členských států. Rozhodovací proces je tedy proces mezivládní. Zásadním problémem je tudíž přesně fakt, že je rozhodovací proces mezivládního charakteru a ve většině případů je třeba unilaterální shody – tedy dobrovolná synchronizace přístupu členských států k danému tématu SZBP. Nicméně s 28 členskými státy jde ruku v ruce 28 různých národních zájmů. Pokud tedy neexistuje žádný „prosazovací“ mechanismus, jen těžko se najde způsob jak tyto zájmy překonat a implementovat návrhy Evropské komise. Národní zájmy jednotlivých členských států jsou stále na prvním místě a brání společné akci – i v čase, kdy je to doopravdy třeba.

Nejednota EU v záležitostech energetické bezpečnosti nejenže zabránila uplatnění diverzifikační strategie, ale prohloubila závislost EU na Rusku a tudíž zvýšila její zranitelnost. Problémem je, že současná imigrační krize synchronizovanou akci členských států EU zoufale vyžaduje, protože pokud EU selže jednat rychle a jednotně, následky budou daleko vážnější, než je tomu v případě energetické bezpečnosti.

Nezvládnutí krize přinese závažné následky na národní, regionální a mezinárodní úrovni. Je tudíž v národním zájmu členských států co nejrychleji najít řešení, i kdyby to znamenalo, že budou muset odevzdat část své moci na nadnárodní úroveň a zavést institucionální mechanismus, který zajistí koordinaci evropské zahraniční a bezpečnostní politiky. Pouze v případě, že bude takový mechanismus zaveden, EU bude schopna úspěšně čelit současným i budoucím výzvám a bude schopna zvládnout podobné tragédie jakou imigrační krize představuje.

Hrozby a následky

Nesmíme také zapomenout na nebezpečí, která zpackaný proces imigrace přináší, jelikož některá se již stala skutečností. Jde například o vypuknutí humanitární krize, nárůst teroristických aktivit a organizovaného zločinu, ilegální převádění imigrantů, pašeráctví a obrovské ekonomické zatížení hlavních cílových zemí (Německo) a zemí vstupu (Řecko, Itálie, Maďarsko).

Každá krize představuje úrodnou půdu pro vzestup extrémismu a radikalismu napříč společností – vzestup nacistické ideologie uprostřed ekonomické krize, která postihla Evropu po první světové válce, stále zůstává mementem. Tento fenomén se dá vysvětlit jako radikální reakce na to, co společnost pokládá za radikální problém, kdy se dosavadní status quo stává nesnesitelné.

Způsob jakým se dnes k procesu imigrace společnost staví, ovlivňuje budoucí bezpečnost členských států a Evropské unie jako celku. Vzestup populismu, euroskeptických nálad a renacionalizační tendence mezi členskými státy představují pro stabilitu a soudržnost EU jasnou hrozbu a mohou ohrozit i její samotnou existenci.

Mezi nejzávažnější, dalekosáhlé důsledky selhání evropských vůdců tuto krizi vyřešit, především kvůli jejich neschopnosti domluvit se na společném řešení, patří jednoznačně panika. Situace, kdy šokovaná evropská veřejnost pozoruje své vůdce neschopné vymyslet účinné řešení, je úrodnou půdou pro negativní společenské jevy jako je islámofobie, xenofobie či nárůst a zvýšený vliv pravicového extrémismu.

Vznik a rozmach těchto jevů nemá ani tak původ v neznalosti nebo neinformovanosti, ale spíše je způsoben právě oním pocitem bezvládí. Když se jakýkoliv průměrný obyvatel se základní znalostí tématu dívá na záplavu šokujících fotografií a reportáží, musí mít zákonitě pocit, že soudný den se blíží. Právě díky jasné neschopnosti evropského vedení a pocitu bezvládí, který díky tomu mezi veřejností panuje, panika a předsudky mají navrch.

Avšak na druhou stranu nelze popírat fakt, že Evropa čelí, a do budoucna bude čelit, hrozbě (domácího) islámského terorismu. V tomto případě je nejcitlivější/nejnáchylnější druhá a třetí generace muslimských imigrantů.

Islámský stát a radikální islámské organizace obecně cílí právě na členy druhé a třetí generace muslimských imigrantů žijících na Západě. Svou ideologii založenou na extrémní a překroucené interpretaci islámu vědomě modelují tak, aby co nejvíce oslovovala mladou muslimskou generaci trpící krizí identity, která se cítí odcizená od společnosti západních států, ve kterých se narodila. Je tudíž zásadní, abychom nenapomáhali vytvářet podněty, které ženou mladou muslimskou generaci žijící na Západě do řad džihádistů – tento fenomén je totiž vytvářen především socio-politickými a ekonomickými příčinami, které jsou do velké míry způsobené selháním imigračního a integračního procesu.

Tím, že dnes selže zvládnou proces imigrace a následně proces integrace, si Evropská unie vytvoří novou druhou a třetí generaci, které budou v budoucnosti velice náchylné k radikalizaci islámskými extrémisty a stanou se úrodnou půdou pro rekrutování nových členů pro teroristické organizace.

Pokud Evropská unie nenajde efektivní řešení jak zvládnout současnou uprchlickou krizi, nejenže selže poskytnou pomoc těm, kteří ji skutečně potřebují, ale zároveň nedokáže uchránit své území před ilegální imigrací a jejími negativními dopady. Tímto se dostane hlouběji do začarovaného kruhu: šokující výjevy z uprchlických center a mrtvá těla uprchlíků budou nadále, oprávněně, způsobovat protestní reakce mezi domácí i mezinárodní veřejností, ti co skutečně potřebují pomoc ji nedostanou.

Na druhou stranu, nedostatek účinných opatření změní EU v mýtické „El Dorado“ organizovaného zločinu a poskytne jedinečnou příležitost pro členy IS a dalších islamistických teroristických organizací využít této chaotické situace k infiltraci území členských států. Navíc to, že si veřejnost tyto následky uvědomuje, společně s evidentní neschopností evropských vůdců najít řešení, povede k rozšíření paniky mezi evropským obyvatelstvem a dále k vzestupu xenofobie a protiislámským náladám. Pokud k tomu přidáme vzestup euroskepticismu, který bude stále více zabraňovat společné akci – Evropská unie čelí podstatně hluboké krizi.

Z těchto důvodů se zdá, že nalezení účinného řešení současné krize je téměř podmínkou k přežití EU. Nejenže její status normativní moci přímo nařizuje poskytnutí pomoci potřebným, ale pokud EU selže dosáhnout konsensus a její členské státy nebudou spolupracovat při řešení, pak je velice pravděpodobné, že se současná uprchlická krize stane vážnou bezpečností a humanitární regionální krizí.

EU dnes více, než kdy jindy potřebuje vytvořit jednotnou imigrační strategii, společný plán a program, který bude platit ve všech členských státech. Ačkoliv je pravděpodobné, že současná extrémní situace donutí členské státy spolupracovat a zkoordinovat svou imigrační politiku, EU by měla vážně zvážit hlubší institucionální změnu, která by podobnému zmatku, který v současnosti panuje, do budoucna zabránila.

Řešení?

Imigrační krize je jasným důkazem, že EU potřebuje vytvořit společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Tato potřeba je zřetelnější pokud si uvědomíme, že současná uprchlická krize je zapříčiněna právě tím, že SZBP EU dosud neexistuje. EU je neschopná jednat jako jeden celek v záležitostech SZBP a tudíž je neschopná čelit výzvám v této oblasti.

Tato neschopnost čelit externím výzvám ohrožuje stabilitu a samotnou existenci EU a její roli silného hráče na poli mezinárodních vztahů – bez vytvoření SZBP mohou ambice EU stěží sahat dále, než k tomu být pouhou obchodní unií. Nicméně současný stav, kdy se EU snaží být významným aktérem mezinárodní politiky, ale selhává díky zjevné neschopnosti svého vedení, neexistenci institucionálního mechanismu k implementaci svých rozhodnutí ve všech členských státech a zajištění jednotného postoje v mezinárodní politice, je dlouhodobě neudržitelný.

Navrhovaná řešení jsou následující:
1) Krok zpět k výhradně ekonomickým záležitostem: EU opustí své pokusy jednat jako jeden celek a vydá se cestou zmírněné integrace, která se bude týkat pouze obchodních vztahů. EU se tímto krokem vydá zpět k plné renacionalizaci zahraniční a bezpečnostní politiky.

2) Krok vpřed k hlubší integraci: tento krok vyžaduje hlubší institucionální změny, především v podobě zavedení účinného prosazovacího mechanismu, posílení vedení EU, změny v rozhodovacím procesu v záležitostech SZBP a také by obnášel převedení části moci z národní úrovně členských států na úroveň nadnárodní. Jinými slovy, v záležitostech SZBP by neměly hlavní slovo členské státy, ale Evropská unie. Tento krok by do budoucna mohl vést k vytvoření evropské federace.

Při současném stupni integrace krize v jednom členském státě jasně ovlivňuje ostatní členy. Současná imigrační krize, ve které jsou nejvíce zatíženy „vstupní státy“ v oblasti Středomoří a „cílové státy“ s příznivou imigrační politikou jako je Německo, může způsobit ekonomickou krizi, která ohrozí celou unii. Navíc, pokud EU vytvoří jednotnou SZBP bude moci účinně jednat na mezinárodním poli a tudíž do budoucna řešit příčiny podobných humanitárních krizí a předejte tomu, kdy nejprve nečinně přihlížela krizím v Iráku a Sýrii a nyní řeší následky této neschopnosti jednat jednotně. Z tohoto důvodu je druhé řešení, tedy hlubší integrace v oblasti SZBP doporučenou variantou.

Existuje velmi málo pochybností o tom, že vytvoření společné imigrační politiky EU je jediným skutečně účinným řešením. Vytvoření společné imigrační politiky EU – programu, který bude řízen a financován Evropskou unií a bude povinný pro všechny členské státy – je také možným způsobem, jak zmírnit následky současné uprchlické krize, jako je zvýšení teroristické aktivity na území EU, ekonomická krize, společenské nepokoje a nebezpečí eskalace.

EU jako normativné velmoc?

Jakkoliv se to může občanům členských států EU zdát nepravděpodobné, EU je skutečně zvenčí považována za jednotný celek. Její pověst normativní moci na poli mezinárodní politiky činí EU odpovědnou za zvládnutí krizí, které pocházejí jak z domácího, tak z vnějšího prostředí. Selhání odpovědět na výzvy, jako je současná imigrační krize, ohrožuje stabilitu a bezpečnost všech členských států a závažně zabraňuje tomu, aby EU mohla být vnímána jako normativní mocnost.

Jako aktér mezinárodních vztahů EU nemá pouze zodpovědnost udržovat pořádek ve svých vnitřních a bezpečnostních záležitostech, ale díky svému odkazu – organizaci postavené na pozadí hrůz druhé světové války – má morální povinnost podobným humanitárním krizím předcházet.

Klíčovým problémem, který znemožňuje EU účinně řešit současnou uprchlickou krizi a jednat jednotně v oblasti SZBP není nedostatek znalostí, či prostředků, ale nedostatek vůle členských států upozadit své individuální národní zájmy a přesunout pravomoc rozhodovat na nadnárodní úroveň. Jakkoliv se toto zdráhání zdá oprávněné, pokud má projekt Evropské unie dlouhodobě přežít, hlubší integrace a institucionální změna je nezbytná.

Jakmile bude tato změna dosažena, Evropská unie má stále obrovský potenciál přeměnit se na silnou normativní velmoc, za kterou se ráda považuje – bude schopna efektivně reagovat nejen na bezpečnostní, ekonomické a politické výzvy, ale bude schopna se vypořádat s výzvami ohrožující její existenci. A nebo může tuto nutnost změny ignorovat a prostě se rozpadnout zpět mezi trosky druhé světové války, ze kterých vzešla.

 

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru