The second 2021 issue of the Czech Journal of International Relations is out!

20. 5. 2021

České předsednictví, státní správa a politická reprezentace: druhá zmařená šance na obzoru

Předsednictví Rady EU bývá v takřka 95 % zasazováno do unijního kontextu – jak a zda daná země posune legislativní agendu EU či jak dokáže jménem Rady vyjednávat s institucemi EU. Zbývající dvacetina, která zůstává na domácí souvislosti, je zpravidla vyčerpána výší rozpočtu, dohadováním politiků o smyslu předsednictví. Zapomíná se přitom na to, že dobře nastavené a uchopené předsednictví je obrovskou vzdělávací školou pro politickou reprezentaci a státní správu dané země.

V českém případě je to možná dobře. Přípravy druhého českého mandátu totiž zavdávají důvod k obavám hraničícím s jistotou, že stejně jako v případě mandátu z první poloviny roku 2009 půjde o zmařenou šanci, po které zbyde sotva pachuť. Rozdíl je snad v tom, že před prvním předsednictvím dělala tehdejší politická reprezentace vše pro jeho úspěch a snad i budoucí použití získaných zkušeností, nynější vláda se chová přesně naopak, a jakýkoliv přesah předsednictví ignoruje.

Proč je předsednictví důležité?

V čem vlastně spočívá výše zmíněná vnitropolitická síla předsednictví a jak ji lze vyargumentovat? Za prvé, předsednickou empirií. Řízení Rady EU a jejích struktur je komplexní úkol, který předpokládá perfektní logistiku, komunikaci a schopnost vyjednávat. Zvláště na nižších úrovních Rady, typicky ve formátu pracovních skupin, všechny tyto úkoly (a nejen je) vykonávají diplomaté a úředníci z ústředí. Jinak řečeno, během předsednictví se musí evropské politice věnovat mnohem více nepolitických aktérů (a to nejen z bruselského stálého zastoupení), k čemuž potřebují patřičné know-how. Při rozumném postupu politické reprezentace si toto know-how mohou udržet, rozvíjet jej a zkvalitňovat tak evropskou politiku dané země.

Za druhé, na vnitropolitický socializační a edukativní potenciál upozorňuje také odborná literatura. Zvláště na datech získaných z mandátů států, jež předsednictví vykonávaly po tzv. východním rozšíření, se ukazuje, že evropsky orientovaná státní správa zemí typu Slovinska, Polska či pobaltských zemí získala zkušeností s předsednictvím zásadní impuls v podobě znalostí, kontaktů a sociálního kapitálu. Kromě lidského rozměru se pak předsednictví v řadě případů projevilo úpravou či reformou koordinačních systémů evropské agendy. Rovněž tento efekt potvrzuje několik studií, které se výzkumu národní koordinace věnovaly.

Kromě předsednické reality a odborné reflexe je další věcí také skutečnost, že každé předsednictví – a příprava na něj – utváří samo o sobě viditelný kontrast běžnému přístupu států k evropské integraci. Ten je, navzdory oficiálním politickým proklamacím o významu evropské integrace, obecně spíše defenzivní a reaktivní. Skutečnost, že evropská agenda nepředstavuje hlavní či aspoň důležité téma pro politiky, se týká zvláště zemí středo- a východoevropského regionu. To se samozřejmě reflektuje také v péči o personál, který se ve státní správě agendě EU věnuje. V běžných letech je minimální a udržovací, což ale na kvalitní zvládání komplexní a neustále se měnící situace v EU nestačí. Předsednictví a příprava na něj znamená ve všech případech mobilizaci. A tou také je, neboť úplnou ostudu se nechce vystřihnout ani nejokoralejší a nejcyničtější vláda. Školení, seminářů je tedy více, jejich kvalita je obecně vyšší. Totéž platí také pro personál, jenž je vzdělávání a tréninku vystaven. Nehledě na to, že na každé předsednictví je ve větší či menší míře rekrutován nový personál, jehož zapojení může „evropskou“ část státní správy okysličit o lidi, pro které by služba ve státní správě nebyla jinak zajímavá.

Výše uvedené se netýká jen státní správy, ale také politické reprezentace. Byť je značná část předsednictví v rukou byrokracie, vedení a obsah by mu měli poskytnout politici a politické strany. Jejich zájem o EU je však v běžné době, kulantně řečeno, spíše nízký. Malý zájem o integrační problematiku byl vyargumentován řadou studií a není v něm příliš rozdílu mezi stranami pravicovými či levicovými, proevropskými či euroskeptickými, malými či velkými. Přípravy a samotný výkon předsednictví v této situaci představují výzvu, která zvláště vládní politiky a jejich strany v evropské agendě mobilizuje.

Dobře rozběhnutá, ale zmařená šance v roce 2009

Dopad předsednictví na státní správu a domácí politické aktéry lze poměrně bezproblémově vystopovat v případě prvního českého předsednictví z roku 2009. Přípravy na něj začaly s zhruba tříletým předstihem. Kromě obsahu spočívaly v pečlivém logistickém zajištění, intenzivním školení státní správy, rekrutaci nového personálu – údaje z tehdejší doby hovoří o přibližně 370 pracovnících a pracovnicích – a celkově velmi seriózním přístupu. Adekvátní byl také rozpočet předsednictví, který celkově činil přibližně 3,3 mld. Kč, z čehož 1,9 mld. Kč představoval centrální rozpočet a zbytek dodala ministerstva. Investice – v nejširším slova smyslu – kterou český stát do své evropské politiky přípravou nasměroval, byla obrovská a nesla potenciál, který se mohl kapitalizovat v následujících „běžných“ letech.

V prvních měsících předsednictví se zdálo, že by se vynaložená energie mohla vyplatit. Navzdory některým úvodním komunikačním přešlapům – kauzu Entropa si vybaví nejen pamětníci – bylo předsednictví zajímavé, živé a hodnocené jako překvapivě efektivní a aktivní. Premiér a ministři přistupovali k politické části s veškerou vážností a napřeli do řízení Rad obrovské úsilí – příkladem může být třeba tehdejší ministr práce a sociálních věcí Petr Nečas. Státní správa běžela jako dobře namazaný stroj.

Poté ovšem přišel březen a pád vlády. Politické důsledky byly zjevné všem. Kromě ztráty prestiže země je ale dobré poukázat také na zmařený edukační potenciál pro některé strany – typickým příkladem byla ODS, která se po letech povrchního euroskepticismu posunula k mnohem konstruktivnějšímu a věcnějšímu přístupu. Pachuť z pádu vlády ji ale posléze poslal opět zpět k otřepaným heslům. Stejně zničující a sebevražedný byl ovšem dopad odvolání předsednického kabinetu a jeho nahrazení poloúřednickou vládou pro státní správu. Fischerova vláda předsednictví prakticky jen „dojela“ a nijak poté nepracovala s tím, co znamenalo a co mohlo znamenat pro budoucnost české evropské politiky. Těžko se divit. Její mandát měl podle původních předpokladů skončit na podzim 2009, takže vláda neměla a nemohla mít ambici cokoliv konceptuálnějšího rozjíždět. Že svůj pobyt ve Strakově akademii nakonec protáhla na takřka rok, je věc jiná. Zkušenosti, kontakty a v zásadě také řada lidí nicméně nenávratně zmizely ve vzduchoprázdnu, které v létě 2009 a následujících měsících v české evropské politice zavládlo. A byla-li někde vůle se zkušenostmi s předsednictvím pro státní správu něco dělat, vlekoucí se kauza ProMoPro, v níž bylo nespravedlivě obviněno a skandalizováno několik vysokých úředníků z Úřadu vlády ČR, byla posledním a důkladným hřebem. Lidé se rozutekli, jejich kapitál a know-how se rozplynul a investice se tak zcela znehodnotily. Stručně řečeno, žádná nová členská země nenaložila se svým předsednictvím v domácí rovině tak tragicky a žádná země nenechala vše pozitivní, co z něj mohlo vyplynout a co z něj mohlo být využito, apaticky rozplynout v lhostejnosti.

Trpká perspektiva pro budoucnost

V roce 2022, kdy se uskuteční druhé české předsednictví, uplyne od prvního, které se z nadějné šance změnilo ve fiasko, dlouhých 13 let. Za více než tři volební cykly se ale situace v Česku nezměnila k lepšímu, ale spíše se ve vztahu k evropské agendě zásadně zhoršila. Pro státní správu tak nebude druhé předsednictví vítaným znalostním a vzdělávacím impulsem, ale sisyfovskou koulí. Místo toho, aby se dotčení pracovníci a pracovnice na předsednictví těšili – třeba jako na možný vrchol své kariéry či jako na impuls pro další práci –, musí se modlit, aby co nejrychleji skončilo. Politická reprezentace, jež má přípravy na starost – a jejich stávající stav –, pro to totiž vyvíjí obrovské úsilí.

Jestliže první české předsednictví mělo v době příprav a do své poloviny jasné a věrohodné „politické vlastnictví“, to druhé ho nemá v době, kdy ještě ani nezačalo. Obecné politické rámování předsednictví je totiž jedna velká katastrofa a pro státní správu musí být velmi demotivující. Jaké totiž čekat od úředníků nasazení pro akci, o které se premiér Andrej Babiš vyjádřil jako o zbytečné žvanírně s chlebíčky, kterou je potřeba osekat. Proč se zajímat o techniky a procesy vyjednávání, když místopředseda vlády Karel Havlíček navrhuje, aby se předsednická jednání přesunula do virtuálního světa. Co na tom, že vše podstatné ve vyjednávání se děje v kuloárech a v neformálních rozhovorech. Hlavní je ušetřit.

Ostatně rozpočet... Ten je na centrální úrovni oproti roku 2009 plánován jako zhruba dvoutřetinový, což ale platí pouze pro nominální srovnání. V reálných cenách, reflektujících např. inflaci, jsou finance, které chce Česko na ústřední úrovni investovat, ještě nižší. Žádná jiná srovnatelná země nevynaložila na předsednictví méně. Práce přitom pro mandát držící zemi pochopitelně neubylo, byť oproti roku 2009 z předsednické agendy vypadla Evropská rada a zahraničněpolitická dimenze. Jenomže logistika a příprava jednání Rady, kvalitní negociace a reprezentace Rady také něco stojí. Nezmizely, resp. neměly by zmizet, ani akce na území předsednické země či doprovodný program. Nehledě na to, že personál, který má několik tisíc akcí, které předsednictví zabezpečuje, obstarat – opravdu se nejedná jen o tucet ministeriád a pár summitů – musí být kvalitně proškolen a vytrénován.

V personálu navíc leží další problém. Ministerstvo zahraničních věcí plánuje pro předsednictví posílit kapacitu stálého zastoupení v Bruselu o 58 pracovníků a pracovnic (v roce 2009 jich bylo 100), které by mělo podporovat ještě 30 stážistů a stážistek. Byť je možné, že pár pracovníků naberou pro své potřeby ještě další resorty či Úřad vlády ČR, personální dimenze předsednictví je zjevně poddimenzovaná. Není také jasné, zda se s „předsednickými“ zaměstnanci počítá také po skončení předsednictví, či zda jejich zkušenosti a kontakty budou pro českou státní správu opět bezcenné a zbytečné. Každopádně lze očekávat, že místo sbírání potenciálu do budoucna budou zapojení pracovníci rádi, když s elementární důstojností zvládnou nejnutnější minimum a předsednictví prostě přežijí.  

Přežití nemusí nutně znamenat katastrofu. Jelikož v české evropské byrokracii působí velké množství kvalitních, zkušených a pracovitých lidí – zejména pak na stálém zastoupení –, lze očekávat, že Česká republika předsednictví nějak zvládne a že ho nějak zvládne také Evropská unie. Rčení „konec dobrý, všechno dobré“, ale platit – aspoň z pohledu státní správy (a také politické reprezentace) – nebude. Kromě přežití si z něj česká evropská politika, vlivem nynějšího podcenění a marginalizace příprav, zřejmě nic moc neodnese – žádné nové impulsy, žádný rozvoj, žádnou změnu. Je tak velmi pravděpodobné, že z hlediska státní správy a domácí politiky bude předsednictví v roce 2022 další zmařenou šancí.

 

O autorovi: Petr Kaniok působí na Masarykově univerzitě a zaměřuje se na evropská studia.

Témata a regiony

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru