Jak se vybírají a kdo jsou čeští velvyslanci a velvyslankyně?

Článek vyšel v tištěném čísle časopisu Mezinárodní politika 3, 2023 - 30 let samostatné české diplomacie.

Vzhledem k tehdejší společenské rezonanci otázky jmenování velvyslanců provedli jsme v roce 2014 v  asociaci pro mezinárodní otázky (AMO) první přehled profilů českých velvyslanců a velvyslankyň. Tomuto projektu jsme se věnovali po obě funkční období Miloše Zemana. Po více než deseti letech je patrné, že se ambice prvního přímo zvoleného prezidenta v procesu jmenování nejvyšších diplomatů příliš nezhmotnily. Navzdory silnému Zemanovu nástupu jeho vliv v této oblasti postupně spíše klesal. V případě současného prezidenta Petra Pavla se zatím nezdá, že by do jmenování velvyslanců nějakým výrazným způsobem zasahoval. Do budoucna však nelze zcela vyloučit, že se na tomto poli nebude výrazněji angažovat, neboť k tomu existují historické precedenty. Stát se tak může obzvlášť v případě odlišně politicky orientované budoucí vlády.

Zmatení kompetencí

Obsazení velvyslaneckého sboru patří tradičně mezi sledované politické otázky již od počátku devadesátých let. Tehdy docházelo k postupné resuscitaci komunisty poznamenaného diplomatického aparátu. V nestandardním období budování demokratické zahraniční služby bylo pochopitelné, že část diplomatů zaujala významné posty, byť nedisponovala obvyklými diplomatickými zkušenostmi. To bylo dáno i zájmem prezidenta o utváření nového československého a později českého místa ve světě.

Spolu s tím jeho vliv v této personální oblasti postupně rostl a prostor mu k tomu dávala i Ústava. O interpretaci ustanovení o pověřování a odvolávání vedoucích zastupitelských misí prezidentem se ovšem přou ústavní právníci během každé exponované situace. Již v prvním období prezidenta Havla se objevovaly názory, zda prezident do jmenování ambasadorů nezasahuje přece jen nadmíru, nebo zda se dle Ústavy jedná o jeho výhradní doménu. Realizace této kompetence podléhá konstrasignaci předsedy vlády, proto se předpokládá součinnost obou složek výkonné moci.

Postupně se ustálila zvyklostní praxe, kdy vláda předkládá nominace prezidentovi na návrh Ministerstva zahraničních věcí ČR (MZV), ale neformálně existuje mezi MZV a Hradem v této oblasti čilé průběžné vyjednávání. Vždy pak záleží na razanci konkrétního prezidenta, jak je schopen si prostor ve vztahu s danou vládou a jejím ministrem vymezit. Prezidenti Václav Havel i Václav Klaus si několik ostřejších výměn se svými vládními protějšky vyzkoušeli. Například Klaus si v roce 2010 prosadil vůči svému protějšku Karlu Schwarzenbergovi, že velvyslancem na Ukrajině se nestane Petr Mareš, bývalý předseda US-DEU. Nicméně ve výsledku nedošlo k žádnému výraznějšímu omezení fungování zahraniční služby a spíše se jednalo o  výjimečné případy.

V podvědomí českých prezidentů bohužel přežívá historická představa, v níž je ambasador zástupcem hlavy státu u „vzdáleného dvora“, což se dost možná zrcadlí i v jejich snahách nominace ovlivňovat. Tomu nejspíš napomáhají zažité ceremonie jako předávání pověřovacích listin do rukou prezidentů či monarchů partnerských zemí. Pro parlamentní demokracii 21. století se jedná o představu jaksi přežitou. Současný velvyslanec demokratické země zastupuje její veřejnost a prosazuje zájmy občanů v celé jejich šíři, nikoliv politické zájmy hlavy státu.

Zemanovy manýry

V minulé dekádě se problematika velvyslaneckých nominací objevovala v médiích mnohem silněji v souvislosti se Zemanovými zásahy do jmenovacího procesu. Tím nejvýraznějším momentem byl rok 2013. Čerstvě nastoupivší prezident Zeman na konfliktu s tehdejší Nečasovou vládou ohledně jmen budoucích velvyslanců testoval hranice svého mandátu, symbolicky posíleného první přímou volbou. Na mnoho měsíců se velvyslanecké střídání, které probíhá zvykově přibližně jednou za čtyři roky, zablokovalo a řada zastupitelských úřadů nebyla delší dobu obsazena.

Důsledky tehdejšího ústavního sporu mezi Zemanem a ministrem Schwarzenbergem během roku
2022 pocítila i Fialova vláda. Tehdy pozdržené velvyslanecké rotace se projevují i s mnoholetým odstupem, a tak jednou za čtyři roky musí vlády vygenerovat početnější seznam kandidátů. Jan Lipavský tak byl v posledním více než roce okolnostmi donucen jak odcházejícímu Zemanovi, tak i současnému prezidentu Pavlovi navrhnout téměř čtyři desítky jmen.

Neshoda na tom, kdo ve jmenovacím procesu vlastně hraje klíčovou roli, trvala po sporech mezi Zemanem a Schwarzenbergem ještě několik let. O neutichajících pokusech o větší vliv Zemana a jeho spolupracovníků na nominace kolovaly i později různé zvěsti. Prezident průběžně používal účelovou zkratku ekonomické erudice jako kvalifikační podmínky. V realitě ale prostě preferoval ty kandidáty, k nimž choval osobní sympatie, a ty se snažil prosazovat, což se mu v některých případech i povedlo.

Z dat mapujících velvyslanecké nominanty je však zřejmé, že k přesunu mocenského těžiště k prezidentovi nedošlo. I přes silnou rétoriku se jednalo pravděpodobně pouze o jednotky prosazených hradních kandidátů a kandidátek. V naprosté většině kariérních profilů nejvyšších diplomatů lze spatřovat postupnou cestu a specializaci na tuto pozici, často i přímo dlouholetým teritoriálním zaměřením.

Ministři Jan Kohout, Lubomír Zaorálek, Martin Stropnický, Jan Hamáček, Tomáš Petříček a Jakub Kulhánek se otevřenému konfliktu vyhnuli nejspíše tím, že byli v těchto případech Hradu po vůli, nebo tím, že Zemana v případě kolize přesvědčili o vlastních nominacích. Eventuálně se v médiích spekulovalo o různorodých dohodách a vzájemných úlitbách mezi Hradem a Černínem. Je možné, že situaci postupně uklidnilo i to, že oba Zemanovi ředitelé zahraničního odboru prezidentské kanceláře – Hynek Kmoníček a Rudolf Jindrák – pocházeli z řad zkušených diplomatů, a tudíž i zaměstnanců MZV. Pravděpodobně tak byli schopni do jisté míry obrušovat ostré hrany mezi Hradem a Černínem.

Konec báchorky o ekonomické kvalifikaci

Ze čtení životopisů, jež o sobě velvyslanci na stránkách zastupitelských úřadů zveřejňují, vyplývá řada pozoruhodných faktů. Ty působí až kontrastně vůči senzačnímu pojímání této oblasti ve veřejném prostoru.
Především se neujala podmínka ekonomické kvalifikace, kterou Zeman v minulosti veřejně podmiňoval
výběr kandidátů a kandidátek. Podle jeho názoru bylo primárním úkolem velvyslanců prosazování hospodářských zájmů České republiky v zahraničí, a měli by proto disponovat ekonomickým vzděláním či praxí.

Obecně totiž tvoří velvyslanecký sbor z naprosté většiny profesionální diplomaté, kteří postupovali v kariérním žebříčku po mnoho let. Cesta velké části současných velvyslanců a velvyslankyň vedla od prvních referentských pozic přes vedoucí a ředitelské posty na ústředí či juniorní i seniornější diplomatické posty v zahraničí (přibližně dvě třetiny z nich). Vzhledem k vnitřnímu fungování ministerstva se zpravidla jedná o kombinaci obojího.

Ekonomie a mezinárodní obchod sice patří k nejčetněji vystudovaným oborům českých titulářů, nicméně významná část z nich po ekonomických fakultách rovnou zamířila přímo do Černínského paláce. Komunistické Československo v osmdesátých letech jednoduše nedisponovalo diplomaticky zaměřenou vysokou školou, a proto se budoucí diplomaté rekrutovali mj. z Vysoké školy ekonomické (VŠE) a z jiných, ale přesto relevantních vysokých škol (s obory např. právo či různé lingvisticko-kulturně orientované obory). Diplomacie se tehdy studovala zejména v Moskvě na nechvalně proslulém MGIMO (Moskevský státní institut mezinárodních vztahů), popř. na podobné instituci v Kyjevě. Ze současných 87 titulářů si jich 12 těmito institucemi prošlo.

Z průřezových parametrů, které jsme v našich analýzách průběžně sledovali, vystupovala jazyková vybavenost jako nejčastěji vynechávaná, a proto těžko hodnotitelná. Uváděly ji vždy přibližně dvě třetiny velvyslanců. Všichni z nich ovládají angličtinu následovanou ruštinou, méně četnou francouzštinou, němčinou a španělštinou. Narazíme ale i na méně běžně se vyskytující jazyky, jež si velvyslanci osvojili během studií či přímo během svých předchozích misí jako amharština nebo vietnamština. V posledních třech letech pak klesl průměrný počet cizích jazyků, jež tituláři ovládají, ze čtyř na tři.

Nová éra, staré charakteristiky

Postupně odchází již zmíněná generace, jež formovala českou zahraniční politiku v devadesátých letech, a nastupuje nová. To se odráží i ve skutečnosti, že více než třetina současných vedoucích zastupitelských úřadů byla vyslána vůbec poprvé. Tito čerství velvyslanci a velvyslankyně ale působí na ministerstvu průměrně 19 let, což je pouze o sedm méně než průměr všech velvyslanců a velvyslankyň. V souladu s tím je i fakt, že průměrně je českému velvyslanci či velvyslankyni 57 let a polovina z nich se narodila v šedesátých letech.

Mnohokrát bylo upozorňováno na to, že mezi tituláři jsou nedostatečně zastoupeny ženy, což se za poslední dekádu nijak nezměnilo. Pomyslný skleněný strop Černínského paláce drží neoblomně – v současnosti zastupuje ČR na nejvyšší úrovni pouze 13 žen (oproti 74 mužům). Ani letos nebyla překročena pomyslná dvacetiprocentní hranice jejich zastoupení.Pokud bychom navíc připočetli i čtyři velvyslancemuže, kteří byli podle MZV již oficiálně vysláni, ale úřadu se zatím neujali, nezískali jsme jejich profily, a proto jsme je do každoročního přehledu nezahrnuli, dostali bychom se na pouhých 14 % žen.

A to vše navzdory tomu, že ministr Lipavský se, podobně jako předchůdci Zaorálek a Petříček, několikrát vyjádřil pro významnější roli žen v politice i diplomacii a řadu jich prosadil i do nejužšího vedení Černínu. Jedinou světlou výjimkou je v tomto ohledu Stálé zastoupení ČR v EU, které je v současnosti pokryto třemi vrcholnými diplomatkami. Česko v tomto ohledu zaostává např. za Slovenskem, kde se blíží podíl žen (19 ze 64) na těchto postech ke 30 %.

Mírný optimismus ohledně politických kandidátů

Emoce obvykle vzbuzují jména tzv. politických nominantů, což je výraz v praxi obtížně uchopitelný. K rekrutování mimo prostory Černínu vždy docházelo, ale jedná se spíše o výjimky mající zkušenosti z příbuzných rezortů (Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR či Ministerstvo obrany ČR), úřadů či státních agentur (typicky CzechTrade). V médiích skloňovaných „velvyslaneckých trafik“ pro politické vysloužilce, zpravidla ministry či náměstky, ale i vrcholné představitele bezpečnostních složek, lze nalézt skutečně jednotky. V posledním roce nebyl s vládními stranami přímo spjat nikdo z nových velvyslanců a velvyslankyň a ti z éry spojenectví ANO a ČSSD v letech 2013– 2021, kdy docházelo k občasným vzájemným koaličním úlitbám, postupně ze svých pozic odcházejí.

Na druhou stranu nelze vyloučit, že s blížícím se koncem volebního období se při současné kondici vlády některý z uvolněných postů nestane útočištěm pro některého z politických zasloužilců. Prezident Pavel se zatím na poli velvyslaneckých nominací nestaví do silové pozice. Je možné, že dostojí svým slibům z volební kampaně a z prezidenta aktivistického, balancujícího na hraně ústavnosti, transponuje svou roli do pozice hráče sice aktivního, ale respektujícího zažité zvyklosti a repreentujícího stát navenek v souladu s vládní linií. Nad zahraniční politikou v současnosti panuje shoda a zdá se, že tomu tak je i v personální oblasti. Přetrvá-li soulad mezi vládou a prezidentem, lze doufat, že ustálené postupy ve vysílání nejvyšších diplomatů nebudou zanášeny kompetenčními spory a kreativními interpretacemi. Nelze však zcela vyloučit, že se vzhledem k určité tradici zasahování prezidentů do této oblasti podobným situacím bude dát zcela předejít.

→ Vít Borčány je analytikem Asociace pro mezinárodní otázky (AMO) zaměřujícím se na českou zahraniční politiku.