Když velmoc přestane vysvětlovat: Trump, Venezuela a budoucnost nevměšování

Domníváme se, že zásadní změna u intervence ve Venezuele nebyla v samotném porušení mezinárodní normy. Převraty podporované zvenčí či vojenské operace bez jasného mandátu nejsou v dějinách ničím novým. Přelomový byl způsob, jak k porušení normy došlo. Doteď bylo běžné, že i při porušení nevměšování státy hledaly cestu, jak své akce obhájit skrze zažité diplomatické procedury typu zajištění mandátu Rady bezpečnosti OSN, získání souhlasu dotčeného státu, hledání multilaterální podpory formou aliance ochotných či vydávání intervence za akt sebeobrany.

Nic z toho ale nebylo v případě amerického zásahu ve Venezuele naplněno. Spojené státy se ani nepokusily systematicky tvrdit, že do některé z těchto kategorií jejich krok spadá. Z veřejných vystoupení zaznívalo spíše sdělení, že zásah je legitimní proto, že Spojené státy disponují prostředky jej provést a že sledují vlastní představu politického a morálního řádu. Takové zdůvodnění se neopírá o existující normy, ale o pouhou schopnost aplikovat moc. Nešlo tedy o sporný výklad pravidel, ale o to, zda jsou pro jednání vůbec potřebná. Pro nevměšování to jistě znamená zásadní výzvu, nicméně mluvit o smrti této normy je předčasné.

Praxe a instituce nevměšování

Mezinárodní normy nefungují jako jednoduchá právní ustanovení, která buď platí, nebo neplatí. Připomínají spíše společenské konvence. Mají institucionální infrastrukturu, jsou navázány na diplomatické praktiky. I když jsou porušeny, většina aktérů zároveň uznává jejich existenci a snaží se své jednání vysvětlit v rámci sdílených pravidel. Právě tato potřeba vysvětlení je pro fungování normy klíčová.

Z analytického hlediska je tedy užitečné rozlišit dvě roviny fungování nevměšování. První je rovina institucionální. Norma je zakotvena v Chartě OSN, v judikatuře Mezinárodního soudního dvora i v každodenní činnosti mezinárodních organizací. Kritika amerického počínání ze strany mnohých států hovořících o nelegálnosti intervence ukazují, že tento rámec zůstává v platnosti a je nadále používán. Druhou rovinou je ovšem každodenní politická praxe normy. Ta zahrnuje postupy, jimiž státy své kroky ospravedlňují. Pokud stát vstoupí do jednání Rady bezpečnosti, předloží právní argumenty a reaguje na námitky ostatních, potvrzuje tím závaznost pravidel, i když jeho výklad může být sporný. Případ Venezuely naznačuje, že mezi těmito dvěma rovinami dochází k napětí. Institucionální rámec zůstává zachován, jeden z klíčových aktérů však přestal považovat praktickou stránku normy – tedy ospravedlňování a procedurální ukotvení – za nutnou. Tím se oslabuje účinek normy právě vůči těm, kdo mají největší moc.

V minulosti přitom i velmi sporné zásahy provázelo rozsáhlé právní zdůvodňování. Intervenci v Dominikánské republice v roce 1965 Spojené státy prezentovaly jako ochranu amerických občanů a jako krok přijatý v rámci Organizace amerických států. Sovětský zásah v Afghánistánu v roce 1979 byl legitimizován žádostí tehdejší afghánské vlády o pomoc proti vnějšímu zasahování. Invaze do Iráku v roce 2003 se opírala o výklad dřívějších rezolucí Rady bezpečnosti a o hrozbu využití zbraní hromadného ničení. Tyto argumenty byly mnohými státy odmítnuty, přesto se vedl spor o jejich právní základ, nikoli o to, zda právo vůbec platí. Právě tyto, mnohdy vyostřené debaty mají důležitou funkci. Připomínají, že existují pravidla a že použití síly vyžaduje odůvodnění v souladu s mezinárodním právem. Ani velmoci si dosud nemohly dovolit otevřeně tvrdit, že právo není relevantní.

Nejviditelnější je tato praxe v prostředí OSN. Pokud stát použije sílu a tvrdí, že jedná v sebeobraně, je podle Charty povinen tuto skutečnost neprodleně oznámit Radě bezpečnosti. Takové oznámení má ustálenou podobu ve formě oficiálního dopisu. Rada bezpečnosti může svolat mimořádné jednání. Zazní odkazy na článek 51 Charty, hodnotí se nezbytnost zásahu a zda skutečně došlo k ozbrojenému útoku. I v situacích, kdy je Rada bezpečnosti rozdělena a nepřijme žádnou rezoluci, samotná procedura potvrzuje, že použití síly podléhá veřejnému přezkumu. Vzniká oficiální stopa, která zůstává součástí mezinárodního právního diskurzu.

Proces je podobný i v případě, kdy stát jedná na základě výzvy druhé země. Pokud vláda jiného státu pozve cizí ozbrojené síly na své území, takový souhlas by měl být doložen konkrétními dokumenty a předložen jako právní základ operace. Ostatní státy mohou zpochybňovat, zda šlo o legitimní vládu, nebo zda byl souhlas skutečně svobodný. Tyto postupy vytvářejí ustálený způsob, jak se s použitím síly zachází, nejsou jen diplomatickou rutinou. Státy mohou normu porušit, ale zpravidla se snaží tvrdit, že jejich jednání je s ní slučitelné, nebo že představuje výjimečnou situaci, kterou lze právně obhájit. I slabá či účelová argumentace potvrzuje, že pravidla nelze jednoduše ignorovat a že moc sama o sobě nestačí jako zdroj legitimity.

Zásah proti Venezuele se od této praxe výrazně liší. Trumpova administrativa veřejně nepředložila detailní právní argumentaci, jež by operaci ospravedlnila z hlediska sebeobrany či na základě souhlasu venezuelské vlády. Zaznělo spíše sdělení, že Spojené státy jednají podle vlastního uvážení a že jejich schopnost jednat je sama o sobě dostatečným důvodem.

Důsledky pro Evropu

Pro Evropu má americký postup zásadní význam. Evropská unie dlouhodobě ve své zahraniční politice zdůrazňuje mezinárodní právo a multilaterální řešení. Norma nevměšování je součástí tohoto přístupu. Pokud významná západní velmoc a dosud nejdůležitější spojenec EU dává najevo, že právní pravidla a procedury nepovažuje za nutné, oslabuje tím prostředí, v němž evropská diplomacie tradičně operuje.

Evropská bezpečnostní politika stojí na předpokladu, že použití síly je výjimečný krok, který musí být veřejně zdůvodněn a zasazen do sdíleného rámce. Pokud se ale začne prosazovat představa, že samotná schopnost zasáhnout je dostatečným zdrojem legitimity, ocitá se tento model pod tlakem. Ne proto, že by právní texty přestaly platit, ale proto, že se mění očekávání ohledně toho, co je ještě nutné vysvětlovat.

Současně to klade větší nároky na státy, které mají zájem na předvídatelném řádu. Udržení normy nevměšování se v takové situaci přesouvá více na mezinárodní instituce a koalice států ochotných trvat na důležitosti stávajících norem. Pro Českou republiku to znamená nejen verbální podporu mezinárodního práva, ale i aktivní účast na jeho každodenním uplatňování v OSN, v rámci EU i v dalších mezinárodních fórech.

Konec nevměšování?

Bylo by však chybou vyvozovat z případu Venezuely závěr o nevyhnutelném konci normy nevměšování. Mezinárodní normy obvykle neumírají náhle. Spíše slábnou postupně, někdy se vyprázdní, jindy projdou obdobím odporu a následného návratu. Zkušenost s Irákem v roce 2003 ukazuje, že i hluboce sporný zásah může vyvolat protireakci, která normativní rámec znovu posílí. Právě ostrá kritika a důraz na porušení Charty tehdy přispěly k tomu, že se otázka legality použití síly dostala do centra mezinárodní debaty.

Podobnou dynamiku bylo možné sledovat po zásahu v Libyi v roce 2011, který na základě rezoluce OSN měl za cíl ochranu civilního obyvatelstva. Následný vývoj však řada států interpretovala jako překročení mandátu a jako posun od ochrany civilistů k podpoře změny režimu. Výsledkem nebylo přijetí širší tolerance k intervencím, ale naopak výrazné ochlazení. V Radě bezpečnosti zesílila nedůvěra vůči humanitárním argumentům a ochota autorizovat další zásahy prudce poklesla, což bylo patrné např. při řešení konfliktu v Sýrii.

Venezuela ale představuje jiný typ situace než Irák či Libye, kde šlo o spor, který probíhal uvnitř existujícího právního rámce a byl diskutován na multilaterálních fórech. Zpochybňovala se fakta, výklad rezolucí, rozsah mandátu. U Venezuely ale podobný prostor pro právní polemiku nevznikl, protože nebyl předložen právní nárok, jenž by bylo možné vyvracet. Prezident Spojených států nedal najevo, že by jeho rozhodnutí mělo být posuzováno podle mezinárodně uznávaných měřítek. Argumentoval domácími důvody, včetně dovozu drog do USA nebo dlouhodobé migrace Venezuelanů ohrožující dle Trumpa bezpečí Američanů. Dimenze mezinárodního práva ale z jeho argumentace vypadla, čímž dal Trump najevo, že pro něj není zásadní. Těžiště problému se tím posunulo od interpretace normy k samotnému předpokladu, že moc má být normou vůbec omezována.

Právě proto je evropská reakce klíčová. Pokud Evropa přijme myšlenku, že mezinárodní řád se rozpadá a že proto nemá smysl normy aktivně prosazovat a bránit, sama tím posílí návrat k čistě mocenské politice. Rezignace na právní rámec by nepředstavovala realistickou adaptaci na nový svět, ale oslabení vlastního postavení v něm. Pokud naopak bude důsledně trvat na tom, že i nejsilnější státy musí své kroky podrobit veřejnému a právnímu přezkumu, brání tím základy své vlastní bezpečnosti.

Norma nevměšování tedy není mrtvá, je však vystavena testu, zda státy budou dál vyžadovat vysvětlení, svolávat jednání, formulovat námitky a trvat na tom, že použití síly není otázkou vojenských kapacit a odhodlání. Zvláště pro malé státy, jako je Česká republika, je zachování normy nevměšování jedním z nejdůležitějších strategických zájmů. Trvání na mezinárodním právu a na projednávání sporů v institucích není naivní reakcí na proměňující se svět, nýbrž racionální politikou pro zachování vlastní bezpečnosti a suverenity. Venezuela nám zároveň připomíná, že ani široce sdílené normy, jako je nevměšování, nelze považovat za samozřejmé; jejich životnost závisí na neustálé praktické podpoře a opakovaném potvrzování v praktických postupech a veřejných debatách.

→ Šárka Kolmašová je vedoucí Katedry International Relations and European Studies Metropolitní univerzity Praha.

→ Michal Kolmaš je vedoucí Katedry asijských studií Metropolitní univerzity Praha.

[Text je zkrácenou a zjednodušenou verzí vědeckého článku, který je nyní v recenzním řízení a byl publikován jako preprint na serveru SSRN.]