Mezinárodní klimatické právo: současné výzvy (nejen) pro Mezinárodní soudní dvůr

Vznik mezinárodního klimatického režimu OSN – závazky jen pro rozvinuté státy

Nejvýznamnějším pramenem mezinárodního klimatického práva jsou mezinárodní smlouvy, konkrétně multilaterální úmluvy Organizace spojených národů (OSN). Těmi jsou zaprvé Rámcová úmluva OSN o změně klimatu uzavřená v roce 1992 na tzv. Summitu Země v Riu de Janeiru, která již dosáhla ratifikace téměř všemi státy světa. Tato úmluva začala být vyjednávána na počátku devadesátých let, kdy se zájem o ochranu klimatu přenesl z roviny vědecké do roviny politického vyjednávání.

Úvahy o formování klimatického režimu (souboru právních norem a institucí) byly inspirovány existující právní úpravou ochrany ozónové vrstvy Země, konkrétně rámcovou Vídeňskou úmluvou na ochranu ozónové vrstvy a navazujícím Montrealským protokolem. Dle jejich vzoru tak byla uzavřena rámcová úmluva (obsahující zejména definice, principy apod.) s tím, že v budoucnu k ní bude dojednán navazující protokol, který stanoví již konkrétní a závazné povinnosti. Tímto protokolem se stal Kjótský protokol uzavřený v roce 1997 v Japonsku – tedy druhá závazná mezinárodní smlouva v oblasti klimatu. Specifické pro tento klimatický režim z devadesátých let bylo, že Kjótský protokol obsahoval kvantifikované závazky pro snížení emisí skleníkových plynů pouze pro rozvinuté státy – ty byly uvedeny v příloze I Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu.

Snaha o zapojení všech států světa – na cestě k vyjednání Pařížské dohody

Ačkoliv se kolektivní cíl Kjótského protokolu, tedy snížení emisí o 5 % do období let 2008–2012, podařilo naplnit, Kjótský protokol nakonec pokryl jen asi 24 % celosvětových emisí. Spojené státy americké totiž Kjótský protokol neratifikovaly a Kanada od něj odstoupila, když bylo zřejmé, že nesplní svůj cíl. Další světová velmoc, Čína, nebyla Kjótským protokolem vázána od počátku.

Kjótský protokol neobsahoval povinnosti ani pro státy s (v současnosti) nejvyššími emisemi skleníkových plynů per capita, jako jsou Bahrajn, Omán, Kuvajt, Katar a Spojené arabské emiráty. Ačkoliv tedy tento režim stál na myšlence odpovědnosti za historické emise a myšlence, že emise mají snižovat zejména rozvinuté státy (princip společné, ale rozdílné odpovědnosti), ukázalo se, že do budoucna bude třeba vyjednat režim, jenž bude ke snižování emisí zavazovat širší spektrum států. Vyjednání takové závazné dohody se však ukázalo jako oříšek. První pokus proběhl v roce 2009 v Kodani, a ačkoliv byl zvolen jiný postup než u Kjótského protokolu, dohody dosaženo nebylo.

Cíle Pařížské dohody z roku 2015

Kompromisu se podařilo dosáhnout až v prosinci 2015 v Paříži, kdy byla uzavřena Pařížská dohoda – třetí a momentálně stěžejní závazná mezinárodní úmluva v oblasti klimatu. Pařížská dohoda má zcela jinou architekturu než Kjótský protokol. Poprvé v historii dohoda uvádí teplotní cíle, které nemají státy překročit. Konkrétně se jedná o cíl nepřekročení nárůstu průměrné globální teploty o 2 °C, resp. 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí. Zároveň zavádí dlouhodobý cíl dosažení klimatické neutrality ve druhé polovině tohoto století.

Pařížská dohoda explicitně uznává, že emise skleníkových plynů stále stoupají. Jejich vrcholu ale má být dosaženo co nejdříve a následně mají být urychleně snižovány. Za účelem dosažení těchto cílů musí všechny státy sdělit svoje samostatně stanovené příspěvky ke snižování emisí odrážející jejich nejvyšší možné ambice, jež budou každých pět let aktualizovat. Kromě toho mají státy formulovat dlouhodobé strategie nízkoemisního rozvoje a sdělení v oblasti adaptace.

Dodržování klimatických smluv a cílů

Kjótský protokol obsahoval závazné individuální cíle pro snižování emisí skleníkových plynů a v případě jejich nedodržení následoval sankční postup. Pařížská dohoda naproti tomu obsahuje závazné povinnosti spíše procesního charakteru, např. povinnost připravit a sdělit vnitrostátně stanovený příspěvek nebo poskytnout požadované informace.

Dodržování těchto povinností se lze právně domáhat. O to, zda jsou dostatečné, se vedou spory. Odborná literatura, ale i české soudy již poukázaly na čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody, podle kterého „strany provádějí vnitrostátní mitigační opatření tak, aby dosáhly cílů svých příspěvků“. Ani toto ustanovení však nestanoví požadavek, aby příspěvky států poměrně přispívaly k dosažení cílů Pařížské dohody. Pařížská dohoda také nesankcionuje případy, kdy vnitrostátně stanovený příspěvek některé ze smluvních stran dohody nebude dostatečně ambiciózní nebo příspěvky souhrnně nebudou tak ambiciózní, aby vedly k dosažení cílů dohody.

Globální hodnocení snah podle Pařížské dohody

K zhodnocení individuálních i kolektivních snah Pařížské dohody bude sloužit tzv. globální hodnocení (global stocktake), které bude probíhat každých pět let, první již v roce 2023. Z jeho výsledků pak mají státy vycházet při aktualizaci svých příspěvků pro další období (pro roky 2035 a 2040).

Globální hodnocení má být spíše nerepresivním komplexním a nápomocným hodnocením stojícím na principu transparentnosti a směřujícím k identifikování mezer a posílení ambicí. Výbor pro provádění a podpoření dodržování Pařížské dohody zřízený podle čl. 15 Pařížské dohody ale v květnu 2023 poprvé oznámil dvěma smluvním stranám Pařížské dohody, že zahájil projednávání ohledně dodržování této dohody z jejich strany. Toto projednávání má být rovněž transparentní, nekonfliktní a nerepresivní. Více informací k němu má být poskytnuto ve zprávě zpracované před každoročním setkáním smluvních stran Pařížské dohody (známé jako COP 28), které letos proběhne v prosinci 2023 v Dubaji.

Současné trendy – klimatické žaloby

Aktuálním trendem v klimatickém právu jsou tzv. klimatické litigace, tedy soudní případy týkající se změny klimatu. Ať už je důvodem tohoto trendu nedostatečná klimatická legislativa, nebo její nedodržování, právě po roce 2015, tedy po uzavření Pařížské dohody, počet žalob skokově narostl. Důvodem pro tento nárůst může být jak vyjednání Pařížské dohody, tak i to, že právě v roce 2015 padlo první významné rozhodnutí soudu příznivé pro ochranu klimatu v Evropě – v nizozemském případě Urgenda. V tomto sporu daly nizozemské soudy za pravdu žalobcům a uznaly, že Nizozemsko jako vyspělý stát musí k tomu, aby adekvátně chránilo své obyvatele před dopady změny klimatu, snížit do roku 2020 své emise skleníkových plynů alespoň o 25 %.

Tímto případem se inspirovali (zejména mladí) lidé po celém světě a začali podávat obdobné žaloby i v jiných evropských zemích, včetně České republiky. Například v Německu nebo Francii žalobci slavili (částečný) úspěch. Jinde, jako třeba ve Švýcarsku nebo Norsku, soudy žalobcům (konkrétně švýcarským seniorkám a norským mladým lidem) za pravdu nedaly, a ti se tak obrátili k Evropskému soudu pro lidská práva.

U toho je nyní podáno okolo desítky klimatických stížností, včetně stížnosti portugalských mladistvých proti ČR a dalším státům. Soud se aktivně zabývá třemi stížnostmi – ostatní odložil do té doby, než rozhodne o těchto prvních třech. Podobný trend lze sledovat po celém světě. Od národních soudů se klimatické spory dostávají k regionálním a snaha je zapojit i soudy mezinárodní. Kromě Mezinárodního soudního dvora (MSD) byl o poradní posudek požádán Mezinárodní soud pro mořské právo; problematikou klimatu se zabývají i různé výbory OSN.

Žádost o poradní posudek MSD

Úvahy malých (rozvojových) ostrovních států o přivolání MSD k řešení klimatické krize se začaly objevovat po roce 2000. Situace malých ostrovních států je specifická v tom, že ačkoliv jejich podíl na celosvětově vypuštěných emisích je zanedbatelný, změna klimatu na ně již citelně dopadá a v budoucnu ještě dopadne. V krajním případě těmto státům hrozí až zánik obyvatelného území.

Prvotní myšlenky o zahájení sporného řízení byly nakonec nahrazeny myšlenkou o žádost o poradní posudek. Tato myšlenka byla zrealizována ostrovním státem Vanuatu, když na jeho žádost Valné shromáždění OSN 29. 3. 2023 rezolucí požádalo MSD o poradní posudek ve věci povinností států s ohledem na změnu klimatu. Konkrétně byla k MSD vznesena otázka, jaké jsou právní důsledky vyplývající ze stávajících mezinárodních závazků států, pokud by svým jednáním (nebo opomenutím) způsobily významnou škodu na klimatickém systému nebo dalších složkách životního prostředí, a to s ohledem na obzvláště dotčené a zranitelné malé ostrovní rozvojové státy a národy i jednotlivce současných i budoucích generací, které jsou nepříznivými účinky změny klimatu postiženy.

Řízení před MSD – precedens stanoviska k jaderným zbraním

Pokud jde o řízení před MSD, to může být ilustrováno např. na žádosti o poradní posudek ve věci legality použití jaderných zbraní z poloviny devadesátých let. Dvůr dal tehdy státům čtyři měsíce na vyjádření k žádosti a další tři měsíce na okomentování těchto vyjádření. Několik států se snažilo dvůr přesvědčit, aby odmítl posudek vydat. Nakonec byl posudek po přibližně 19 měsících od obdržení žádosti vydán.

Mezinárodní soudní dvůr v něm zejména vyzval k pokračování mezinárodních vyjednávání vedoucích k jadernému odzbrojení; definitivní odpověď, zda je použití jaderných zbraní za všech okolností zakázáno, ale nedal. Mezinárodní soudní dvůr se může ve své odpovědi odchýlit od podaných otázek a nemusí se omezit na povinnosti vyplývající pro státy z klimatických smluv; povinnosti může vyvodit i z jiných pramenů mezinárodního práva, např. mezinárodních lidskoprávních úmluv, mezinárodních obyčejů či obecných právních zásad.

Co neupravují mezinárodní klimatické smlouvy?

Mezinárodní klimatický režim OSN totiž neupravuje zdaleka vše. Kromě toho, že se Pařížská dohoda nevztahuje přímo např. na emise z mezinárodní námořní a letecké dopravy, neupravuje např. ani klimatickou migraci. Tendencí je nedostatky klimatického práva překonávat pomocí požadavků plynoucích pro státy z povinností ochrany lidských práv.

Lidská práva, ačkoliv byla vytvořena v době, kdy výzvy klimatické krize ještě nebyly lidstvu známy, mohou sloužit jako opora pro klimatickou akci podle Pařížské dohody a také jako opora v oblastech, které klimatické právo explicitně neupravuje. Například Výbor OSN pro lidská práva již v roce 2020 konstatoval, že povinnost států nevydat, nedeportovat nebo jinak nevyhostit osobu v případě ohrožení jejího života se může vztahovat právě i na tzv. klimatické migranty (případ Teitiota).

Kdy a co čekat v odpovědi MSD?

Dá se očekávat, že MSD, pokud se rozhodne poradní posudek vydat, bude apelovat na mezinárodní vyjednávání, kooperaci a dobrou víru států a zmíní právě i povinnosti vyplývající z ochrany lidských práv. Pokud bude MSD sledovat podobný harmonogram jako ve věci legality použití jaderných zbraní, mohli bychom se posudku ve věci klimatu dočkat někdy na přelomu let 2024 a 2025. Poradní posudek MSD je právně nezávazný, ale má velkou morální a odbornou autoritu.