Nabízíme nově dvě pracovní pozice - referent/ka a vedoucí konferenčního úseku!

29. 3. 2011

Visegrádská spolupráce na prahu třetí dekády

Před pěti lety Visegrádská skupina (V4) slavila své patnáctiny v rozpačité atmosféře nedůvěřivého rozhlížení se po samém důvodu své existence. Smysl V4 se zdál být zpochybněn vstupem České republiky, Maďarska, Polska a Slovenska do Evropské unie. Na práh třetí dekády Visegrád vstupuje jako sebevědomá a smysluplná regionální entita, která v posledních třech letech (bez většího politického, mediálního či veřejného zájmu) učinila pozoruhodný pokrok, který jí přinesl zesílenou a efektivnější politickou spolupráci i příslib toho, že se z Visegrádské skupiny stane jeden ze silných a energizujících hlasů evropské politiky.

Pro pochopení celkového kontextu a významu Visegrádské spolupráce je nutné mít na paměti skutečnost, že středoevropská subregionální spolupráce není nikterak přirozeným a nezpochybnitelným jevem, a to jak z historického, tak z politického či geopolitického hlediska. Vlastně naopak – na samém počátku 90. let se na celý region pohlíželo s neskrývanou nedůvěrou, v obavě z jeho „balkanizace“ a v předtuše možných bezpečnostních rizik. Okolnosti vzniku Visegrádské skupiny potvrzovaly názory o nekompatibilitě a různorodosti zájmů, když Československo, Maďarsko i Polsko měly zcela odlišné představy o klíčových otázkách oněch několika měsíců po pádu železné opony, ať už šlo o odsun sovětských vojsk, rušení Varšavské smlouvy a celé budoucí bezpečnostní uspořádání Evropy či o preferovanou formu středoevropské spolupráce (např. Maďarsko upřednostňovalo Alpsko-adriatickou skupinu, dnes Středoevropskou iniciativu).

Pro etablování středoevropské spolupráce ve visegrádském formátu tedy bylo nutné vynaložit značné politické úsilí a nasazení, které jediné bylo schopno zdolat stávající omezení. Právě chybějící politická podpora stála za zmrtvením V4 v letech 1993–1997, naopak, byla to politická vůle, která dokázala Visegrád resuscitovat v letech 1997–1999. Teprve poté došlo k vytvoření a stabilizaci dalšího významného pilíře regionální spolupráce – husté sítě kontaktů na pracovní, administrativní a resortní úrovni. Teprve tento socializační faktor přispívá k současnému pocitu přirozenosti spolupráce, který se pokradmu šíří středoevropským prostorem. „Visegrádská socializace“, spolu se silnou politickou vůlí, dokázala překonat i frustrující zkušenosti z Visegrádu v období krátce před vstupem do Evropské unie (kdy i Evropská komise zručně stavěla vyjednávací týmy visegrádských států proti sobě, aby její pozice při vyjednávání podmínek vstupu byla co nejsilnější). V období krátce po vstupu do Evropské unie byl nalézán smysl V4 zejména ve sdílení osudu zemí, které čelí obdobným postintegračním výzvám (vstup do Schengenského prostoru, přechodná období, čerpání strukturálních fondů, přejímání evropské legislativy atd.).

Vstříc větším ambicím

Zpětně vzato je zřejmé, že s tímto impulsem si nemohla Visegrádská skupina dlouho vystačit. Ještě před několika málo lety se nacházela na rozcestí, kdy na jedné straně stála méně ambiciózní cesta V4 jako platformy zaměřené na vnitroresortní spolupráci, podporu projektů pomocí Mezinárodního visegrádského fondu a (zahraničně)politická spolupráce se zaměří na sdílení informací a komunikaci místo na reálnou koordinaci. Byla to cesta pěstění a kultivace „umění nesouhlasit“, kdy nemožnost nebo neschopnost domluvit se na konkrétních projektech byla vyzdvihována jako přednost Visegrádu. Na druhé straně stála ambicióznější cesta konkrétních a rozsáhlejších politických projektů, s tím rizikem, že trvalejší neshody by mohly podkopat vůli visegrádských zemí na společném projektu participovat. Visegrádská skupina nějakou dobu váhala mezi oběma směry, ale za poslední dva až tři roky přibývá náznaků, že si vybrala obtížnější variantu, kdy se V4 otevřeně přihlásí k jasně definovaným prioritám a – bez ohledu na riziko neúspěchu – se je pokouší naplňovat.

Nemá smysl opakovat, že ve vztahu k vnější dimenzi EU jsou visegrádskými prioritami podpora východního rozměru Evropské politiky sousedství (a později Východního partnerství) a podpora balkánských integračních snah, ať už jde o ambice evropské (EU) či bezpečnostní (NATO). Tyto priority nejsou nové, ani překvapivé, rýsovaly se již od vstupu visegrádských zemí do EU. Nová je synergie, intenzita a důslednost při jejich prosazování. Z procedurálního hlediska visegrádské spolupráci prospělo, že se od roku 2009 začal prosazovat trend navazování pracovních i vrcholných visegrádských setkání na témata evropských rad či summitů, či na předem jasně určená a definovaná témata. Tendence ke specializaci vrcholných visegrádských setkání má nespornou výhodu v tom, že jejich aktéři se mohou důsledněji věnovat jen jednomu či několika málo specifickým tématům, která je také možné předem detailněji a lépe připravit na pracovní úrovni. Takto se odehrálo pod maďarským předsednictvím V4 v říjnu 2009 setkání ministrů zahraničních věcí, zaměřené výhradně na balkánskou agendu či v březnu 2010 s Východním partnerstvím jako hlavním tématem. V Bratislavě již v rámci slovenského předsednictví V4 došlo v říjnu 2010 opět k jednání ministrů zahraničních věcí k balkánským otázkám a vrcholný summit předsedů vlád v únoru 2011 byl opět zaměřen na Východní partnerství.

Novým prvkem visegrádské spolupráce je společné zacílení na energetickou bezpečnost. Toto zaměření bylo často diskutováno již v minulosti, jednotlivé země ale více zdůrazňovaly odlišnosti než společné zájmy. Obrat nastal po plynové krizi v lednu 2009, po níž Maďarsko, které tradičně příliš nestranilo polskému či českému pojetí energetické bezpečnosti, učinilo z energetické bezpečnosti jednu ze svých předsednických priorit. Tématu energetické bezpečnosti bylo zasvěceno setkání předsedů vlád v únoru 2010 a Maďarsko zůstalo u této priority i při koncipování svého programu předsednictví Evropské unii pro rok 2011.

Prozatím poslední dílek do mozaiky současného působení Visegrádské skupiny přibyl poté, co se političtí představitelé V4, přinejmenším na rétorické úrovni, začali od roku 2010 jednoznačněji hlásit ke sdílené zodpovědnosti za osud evropské budoucnosti. Po dlouhá léta převládal „postintegrační“ koncept visegrádské spolupráce, na jehož základě se visegrádské země vymezovaly vůči EU a svou roli v Evropě definovaly více či méně negativně. Z řady prohlášení v roce 2010 byl patrný principiální obrat k pozitivnímu konceptu, tj. k Visegrádu jako jednomu z energizujících impulsů celé evropské integrace. Tento obrat byl nezbytný pro získání důvěry i prostoru pro působení na evropské úrovni a právě poslední dva roky ukazují, že i zde Visegrádská skupina zintenzivnila úsilí o komunikaci svých priorit vůči Evropské unii. Současné slovenské předsednictví V4 si přímo vytklo jako jeden ze svých cílů zintenzivnit visegrádskou komunikaci v rámci EU a summit předsedů vlád v červenci 2010 tuto ambici potvrdil například závazkem uskutečňovat setkání předsedů vlád či ministrů zahraničních věcí pravidelně před každou radou či summitem. Většina vrcholných summitů Visegrádské čtyřky je koncipována tak, aby se jich účastnili aktuálně klíčoví hráči EU, ať již jde o země předsednického tria (zástupci Španělska a Belgie se účastnili jednání balkánského i „východního v roce 2009, resp. 2010), o Evropskou komisi (komisař Štefan Füle se zúčastnil setkání zaměřeného na Balkán v říjnu 2010) či o tradiční klíčové evropské státy (Angela Merkelová byla hostem jubilejního setkání V4 v únoru 2011, kde byla mj. tématem opět východní politika EU). Takto by se Visegrádské skupině mělo dařit udržovat své priority v povědomí Evropské unie a nepůsobit přitom jako věčně nespokojený „outsider“ evropského integračního procesu.

Některé nezanedbatelné posuny V4 v posledních dvou letech zaznamenala i na poli vnitřní spolupráce. Po letech marných pokusů byl konečně poprvé – a s úspěchem – navržen společný kandidát visegrádských zemí do určité mezinárodní struktury (konkrétně šlo o nominaci Pavla Stehlíka do Steering Committee EXPO 2010 v Šanghaji), v březnu 2010 byl spuštěn první projekt sdílení konzulární budovy (tzv. Visegrádský dům v Kapském městě), přičemž se hovoří, že po vyhodnocení jeho fungování může dojít k rozšíření podobných aktivit například do indické Bombaje, do Sevastopolu či do Číny.

Klíčová role Polska

Současné podmínky pro středoevropskou subregionální spolupráci jsou bezprecedentně dobré. S výjimkou slovensko-maďarské otázky neexistují zásadní nevyřešené spory, Visegrádská čtyřka se těší rostoucího uznání zvnějšku a vlastní priority se naučila prosazovat s vehemencí a zároveň přijatelně pro ostatní partnery. Pro bezprostřední budoucnost visegrádské spolupráce bude mít velký význam, jakým směrem se bude nadále orientovat Polsko, které se znovunabytým sebevědomím částečně opouští středoevropský prostor a hledá si své místo mezi vůdčími aktéry evropské politiky, včetně Ruska. Pro zbylé státy visegrádské spolupráce – a pro V4 jako takovou – je nezbytné, aby z nově se rodícího postavení Polska byly schopny vytěžit maximum a nenechaly se chytit do pasti žárlivé řevnivosti. Tato past se zdá číhat zejména na českou diplomacii, která v sobě čas od času stále ještě nechává doznívat představu o vlastní regionální výjimečnosti a z toho důvodu inklinuje k nevraživému vnímání polských ambicí. Na druhou stranu je to patrně právě česká diplomacie, která má potenciál hrát roli nezbytného tmelu mezi Polskem a ostatními visegrádskými státy. V případě České republiky rovněž zůstává významným otazníkem její (často nevyzpytatelné) pojetí evropské politiky a evropské budoucnosti, které může nastavit poměrně úzké mantinely visegrádské spolupráci v rámci EU. S Maďarskem se pojí (kromě folklóru v podobě sporu se Slovenskem) přetrvávající nevypočitatelnost v jeho koncepcích středoevropské spolupráce. Zatímco nový maďarský premiér Viktor Orbán zdůrazňoval roli visegrádské spolupráce, maďarská diplomacie činila konkrétní kroky pro vytvoření jakési osy Bukurešť–Budapešť–Varšava. Podobně nepřesvědčivě vyzněla i slova maďarského ministra zahraničí Martonyiho za stranu Fidesz, který ve Vídni prohlásil, že osou středoevropské politiky jsou Maďarsko a Rakousko, což rozhodně není v souladu s pojetím střední Evropy ostatních visegrádských zemí. Zároveň to však bylo právě Maďarsko, jehož předsednictví V4 udělilo několik zásadních impulsů visegrádské spolupráci v letech 2009 a 2010. Za Slovenskem se táhne stín zahraničněpolitické diskontinuity, která sice citelněji nezasahuje rovinu praktické všednodenní zahraniční politiky, ale je patrná na nejvyšší politické úrovni, zejména v postoji vůči Rusku, kdy asymetrie jejich vzájemného vztahu je patrně nejpalčivější ze všech visegrádských zemí.

Nemá tedy pochopitelně smysl zastírat, že ani na prahu své třetí dekády není Visegrádská čtyřka prosta problémů, které omezují její potenciál. Některé z nich jsou více méně přirozené – a tudíž obtížně překonatelné – jako již zmíněná rozdílnost zájmů v konkrétních oblastech regionální, evropské či bezpečnostní politiky. Jiné problémy jsou dány často zbytečně nízkou mírou vzájemné solidarity a důvěry mezi jednotlivými partnery. Visegrádská čtyřka nebyla příliš úspěšná ve své snaze o důstojné zastoupení ve vznikající Evropské službě vnější akce, lze očekávat spory při vyjednávání o budoucí finanční perspektivě EU, abychom jmenovali jen některé ze současných sporných oblastí. Dalším přetrvávajícím vlastním dluhem V4 je mizivé či přehlíživé veřejné povědomí o visegrádské spolupráci, a to navzdory desetiletému a většinou výbornému působení Mezinárodního visegrádského fondu. V tomto smyslu bohužel ani žádné světlo na konci tunelu vidět není.

Konec tápání

Přesto máme všechny důvody se domnívat, že po letech tápání Visegrád nalezl smysl své existence. Pustil se na riskantní cestu, kdy zvýšil očekávání od sebe sama a tato očekávání se snaží naplnit sebevědomým prosazováním vlastních preferencí v evropském kontextu. Zároveň také způsobem zodpovědným a přijatelným pro ostatní partnery. Nadále ale platí to, co bylo napsáno na počátku, totiž, že visegrádská spolupráce není přirozeným a nutným jevem. Naopak, jde o křehkou entitu, která existuje navzdory často protichůdným zájmům svých členů a žije pouze z kontinuální politické vůle a ze zaujetí konkrétních jednotlivců. Těch dvacet let však svědčí o vitalitě, která je jen těžko zpochybnitelná.

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru