Změny v rozvojové pomoci: Ukrajina jako zrcadlo proměňujícího se světa

Od poválečného nadšení k „aid fatigue“

Bezprostředně po druhé světové válce panovalo silné přesvědčení, že mezinárodní ekonomická pomoc může urychlit obnovu, stabilizovat světový řád a přispět k hospodářskému růstu. V této atmosféře vznikaly první rozsáhlé programy rekonstrukce a modernizace v čele s tzv. Marshallovým plánem. V roce 1970 státy na půdě OSN přijaly ambiciózní cíl alokovat na rozvojovou pomoc 0,7 % hrubého národního důchodu.

Tento optimismus však v globálním měřítku netrval dlouho. Ropné krize sedmdesátých let, hospodářské otřesy a pozdější období fiskálního utahování postupně oslabily politickou vůli financovat rozvojovou spolupráci. Vznikl fenomén označovaný jako aid fatigue – únava z pomoci. Mnoho států začalo své rozvojové rozpočty omezovat a plnění mezinárodních závazků se stalo spíše výjimkou než pravidlem. Od té doby proběhlo několik cyklů dílčího nárůstu a následného omezování globální pomoci. Nárůst byl patrný v kontextu velkých krizí, jako byl rozpad Jugoslávie nebo evropská migrační krize 2015. Po ekonomické krizi v roce 2009 nebo během první i druhé administrativy Donalda Trumpa podíl finanční pomoci opět klesl. I dnes platí, že většina členských států EU, včetně České republiky, dlouhodobě nedosahuje ani evropského cíle 0,33 % HND a pětice zemí, které dlouhodobě cíl OSN 0,7 % naplňovaly či přesahovaly, řízeným procesem své prostředky na mezinárodní pomoc snižují.

Poslední dekáda přinesla další zásadní zlom. Dochází k přeorientování priorit dárců, kteří stále častěji vážou rozvojové rozpočty na domácí politické a bezpečnostní cíle. Zároveň přibývá globálních krizí (pandemie COVID-19, válka na Ukrajině či rostoucí počet uprchlíků), zatímco reálné investice do dlouhodobého rozvoje klesají. Potřeby zemí globálního Jihu přitom prudce rostou.

Za zdánlivě narůstajícími statistikami oficiální rozvojové pomoci (ODA) stojí především položky přímo nesouvisející s klasickými rozvojovými projekty. Po jejich odečtení výše skutečné rozvojové pomoci klesá a dostupné prognózy naznačují, že tento trend může pokračovat. Významným zásahem byl rovněž obrat v americké rozvojové politice. Výrazné omezení aktivit americké agentury pro mezinárodní rozvoj USAID mělo okamžité dopady na stabilitu celého systému mezinárodní pomoci.

Kde začíná a kde končí rozvojová pomoc

Debaty o rozvojové pomoci jsou často zatíženy nejasnostmi a dezinterpretacemi, k nimž přispívá jak složitost samotného systému, tak jeho politizace. V praxi se setkáváme s pojmy zahraniční rozvojová spolupráce (ZRS), humanitární pomoc, oficiální rozvojová pomoc (ODA) či celkové veřejné úsilí na podporu udržitelného rozvoje (TOSSD), které jsou zaměňovány, přestože označují odlišné formy podpory s rozdílnými cíli.

Humanitární pomoc reaguje na akutní krize, jako jsou ozbrojené konflikty, přírodní katastrofy či masové vysídlování. Jejím hlavním smyslem je bezprostředně zachraňovat životy a zmírňovat utrpení. Zahraniční rozvojová spolupráce naopak pracuje s delším časovým horizontem a zaměřuje se na systematické omezování chudoby a nerovností cestou zlepšování životních podmínek v partnerských zemích, např. podporou institucí, vzdělávání, zdravotnictví či udržitelného hospodářského rozvoje.

V mezinárodním srovnání se rozvojová pomoc nejčastěji sleduje prostřednictvím ukazatele oficiální rozvojové pomoci (ODA). Ta zahrnuje veškeré výdaje z veřejných rozpočtů, které jsou poskytnuty na nevojenské a nekomerční potřeby rozvojových zemí či na podporu příslušných programů mezinárodních organizací. Mezi čtyři hlavní okruhy uznatelných aktivit patří humanitární pomoc, rozvojová spolupráce, environmentální problematika a migrační a uprchlické aktivity. Kromě ODA se v posledních letech stále častěji používá i pojem TOSSD, který zachycuje širší podporu udržitelného rozvoje, jež se už do ODA nevejde – např. v oblasti ekonomické transformace, bezpečnosti či justice.

V českém kontextu jsou prostředky na ZRS a humanitární pomoc vymezeny každoročním Plánem ZRS v gesci Ministerstva zahraničních věcí ČR. Tyto prostředky však tvoří pouze část celkově vykazované ODA, kam se započítávají i další položky, jako jsou náklady na uprchlíky v prvním roce jejich pobytu v České republice či český podíl na rozvojových výdajích EU a mezinárodních finančních institucí. Celkově je česká pomoc v rámci ODA několikanásobně větší, i tu však ještě přesahuje širší rámec TOSSD. V souvislosti s válkou na Ukrajině je důležité zmínit, že ani do jednoho z těchto měřítek nespadá vojenská pomoc.

Změny v globálním řádu a hledání nových zdrojů

Proměna mezinárodního prostředí se výrazně promítá i do možností samotného provádění rozvojové pomoci. Změny politických priorit některých států, rozpočtové škrty v USA, zhoršující se podmínky pro rozvojovou pomoc kvůli politickým režimům, ale i zhoršená bezpečnostní situace v řadě států, hlavně v oblasti v Sahelu, komplikují implementaci rozvojové i humanitární pomoci.

Tradiční model rozvojové pomoci založený převážně na veřejných zdrojích a mezivládní spolupráci naráží na své limity. Stále častěji se proto diskutuje nutnost mobilizace soukromého kapitálu, investic a smíšených finančních nástrojů, které mají znásobit dopad veřejných prostředků. S tím je však spojena i potřeba silnějších záruk a sdílení rizik a vytváření příhodného prostředí pro zapojení soukromého sektoru a pro přímou spolupráci s místními aktéry. Ukrajina se v tomto ohledu stává konkrétním příkladem rozvojových trendů, jako jsou nové finanční nástroje, masivní zapojení místních politických i společenských struktur a silnější politizace pomoci.

Pomoc Ukrajině v praxi: ZRS, ODA a TOSSD

Na příkladu Ukrajiny je dobře patrné, jak se jednotlivé kategorie rozvojové pomoci prolínají. Po roce 2022 zaznamenaly statistiky oficiální rozvojové pomoci bezprecedentní nárůst. Hlavním důvodem však nebylo rozšíření klasických rozvojových programů, ale masivní odezva na válku na Ukrajině. Většina donorů včetně ČR uvolnila nové prostředky cíleně pro Ukrajinu, nikoli na úkor pomoci v jiných zemích. Významnou část ODA v řadě států včetně ČR tvořily tzv. in-donor refugee costs, tj. náklady na uprchlíky z Ukrajiny v prvním roce jejich pobytu v dárcovské zemi.

Do širšího rámce TOSSD pak lze zahrnout i další aktivity, které mají zásadní význam pro stabilitu a udržitelný rozvoj, ale nesplňují přísná kritéria ODA – např. náklady na integraci uprchlíků po prvním roce pobytu, bezpečnostní či justiční reformy nebo ekonomickou a investiční spolupráci spojenou s rekonstrukcí země. Důležité přitom je, že ani ODA, ani TOSSD nezahrnují přímou vojenskou pomoc, jež spadá do gesce ministerstev obrany a zůstává mimo rámec rozvojové spolupráce.

Obava z vytlačení pomoci pro nejméně vyspělé státy

Rostoucí objem pomoci směřující na Ukrajinu vyvolal obavy, zda se pozornost dárců nepřesouvá na úkor nejchudších zemí světa, zejména států označovaných jako Least Developed Countries. Tyto obavy nejsou při pokračujícím konfliktu a jeho dopadech na samotné dárcovské země neopodstatněné: rozpočty na rozvojovou spolupráci jsou omezené a politický tlak na podporu Ukrajiny je mimořádně silný.

Riziko dlouhodobého přesunu pozornosti od strukturální chudoby v Africe či jižní Asii tak zůstává jedním z největších dilemat současné rozvojové politiky. Mezinárodní platformy opakovaně připomínají, že s válkou na Ukrajině nemizí chudoba, nemoci ani další krize v jiných částech světa. Naopak, válka na Ukrajině silně ohrožuje globální potravinové zabezpečení, protože Ukrajina byla před rokem 2022 největším poskytovatelem potravinové pomoci.

Změny v globálním prostředí, které představují úpadek demokracie či politický obrat v USA, se promítají i do samotného pojetí humanitární a rozvojové pomoci. V českém kontextu je však patrná snaha zachovat kontinuitu podpory nejméně rozvinutých zemí. Česká republika v letech 2022–2024 ponechala objem zahraniční rozvojové spolupráce směřující do nejméně rozvinutých států na srovnatelné úrovni jako v předchozích letech, zejména v prioritních zemích, jako jsou Etiopie a Zambie.

Když pomoc nepomáhá

Kromě objemu a tematického zaměření rozvojové spolupráce se stále větší pozornost soustředí také na to, jaké formy pomoci státy využívají a kdo je realizuje. Roste důraz na větší zapojení místních partnerů v přijímajících zemích, a tím i na snižování nákladů a posilování jejich vlastní odpovědnosti za rozvojové projekty.

Tento posun se odráží např. v častějším využívání otevřených výběrových řízení a prosazování tzv. untied ODA – tedy pomoci, která není vázaná na dodávky zboží či služeb z dárcovské země. Takový přístup umožňuje širší spektrum dodavatelů, podporuje růst místních kapacit a institucí a přispívá k tomu, aby byly projekty udržitelné i po skončení zahraniční podpory.

Praxe však ukazuje, že otevřenost soutěže sama o sobě nemusí vždy vést k lepším výsledkům. V některých případech vstupují do výběrových řízení dodavatelé s dumpingovou cenou, ale s nižší kvalitou dodaných technologií a služeb. Tento problém se opakovaně objevuje i v mezinárodním kontextu, mj. u dodávek nekvalitních technologií systémových rivalů EU zejména v oblasti zdravotnictví. Například v Zambii se při dodávkách vybavení do nemocnic ukázalo, že levnější technologie často nesplňovaly očekávané standardy kvality, byly obtížně udržitelné a v praxi rychle ztrácely využitelnost. Úspory dosažené v pořizovací fázi se tak prodražily vyššími náklady v dlouhodobém horizontu.

Debata o vázanosti a nevázanosti pomoci proto stále více směřuje od prostého důrazu na otevřenost k širšímu pojetí kvality, férovosti soutěžních podmínek a dlouhodobé udržitelnosti projektů. Znovu se tak potvrzuje, že rozvojová spolupráce není pouze technickým nástrojem, ale i politickým rozhodnutím odrážejícím hodnoty, priority a pojetí odpovědnosti jednotlivých dárců.

Závěrem

Ukrajina v tomto smyslu nepředstavuje výjimku, ale konkrétní příklad trendů, které budou rozvojovou spolupráci formovat i v dalších letech. Jde zejména o stále těsnější propojení humanitárních, bezpečnostních, rekonstrukčních a rozvojových cílů, rostoucí tlak na nové finanční nástroje a zřetelnější politizaci pomoci.

Zůstává otázkou, zda se podaří dlouhodobě udržet koncept oficiální rozvojové pomoci (ODA) v jeho současné podobě, jaký význam bude mít širší rámec TOSSD a do jaké míry se podaří skutečně mobilizovat soukromý kapitál, nebo jen zapojit soukromý sektor do stávajících omezených grantových schémat. Současně sílí riziko další fragmentace systému, v němž se pomoc bude stále více řídit geopolitickými prioritami jednotlivých států i mezinárodních aktérů.

Právě proto je v době rostoucí nejistoty klíčové nepřestávat připomínat globální souvislosti a potřeby nejchudších regionů světa. Výzvou nadcházejících let nebude pouze hledání nových zdrojů a nástrojů, ale především udržení rovnováhy mezi solidaritou, efektivitou a odpovědností. Potřebnou dynamiku je pak nutné prokázat při prevenci a řešení konfliktů a nuceného vysídlení, omezování nerovností a strukturálních zranitelností. Rozvojová spolupráce tak stojí na prahu nové etapy – mezi nutností přizpůsobit se proměňujícímu se světu a potřebou zachovat svou základní roli jako nástroj mezinárodní odpovědnosti.

→ Lucie Božková je doktorandkou Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd Univerzitě Karlovy v Praze, působí v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci na MZV ČR.