Announcing the Winter Semester program of the IIR Critical Studies Seminar

11. 8. 2021 30min.

Co si počít s Lukašenkovým Běloruskem: Role Evropské unie a Ukrajiny

Policy
Paper

Lukašenkovo konstantní utahování šroubů v reakci na největší hromadné protesty v historii země po loňských zfalšovaných prezidentských volbách vyvolalo mezinárodní vlnu odporu. Evropská unie a USA sáhly k sankcím proti tamnímu autoritářskému režimu. Sankce do jisté míry oslabí ekonomiku země, již tak těžce zkoušenou následky pandemie, ale nejspíše nedonutí režim k větším ústupkům mj. i díky podpoře Putinova Ruska. Proto je třeba sáhnout k razantnějším opatřením, včetně postupného zesilování sankcí, dohod s Ukrajinou o vzájemné koordinaci sankční politiky, větší podpoře nejen politické opozici či nezávislým médiím, ale i běloruskému jazyku a kultuře.

ÚVOD

Bělorusko se od zfalšovaných prezidentských voleb v srpnu 2020 chová stále agresivněji nejen vůči domácí opozici, ale i na mezinárodní scéně. Vyvrcholením byl únos letadla společnosti Ryanair na konci května 2021, na jehož palubě se nacházel opoziční novinář Raman Pratasevič. Tato vzrůstající agresivita je způsobena nervozitou běloruského režimu ze zahraniční podpory opozice a ruskou politickou podporou Lukašenkovým represivním akcím. Ruská podpora má za cíl nedopustit, aby Lukašenkova personalistická autokracie padla, čemuž nasvědčují i nedávná jednání Putina a Lukašenka 13. 7. 2021 v Petrohradu. Šlo již o jejich čtvrtou letošní schůzku.

Není jasné, co všechno bylo tématem jednání, ale ihned po něm byly v Bělorusku zahájeny domovní prohlídky u lidskoprávních aktivistů, pracovníků nevládních organizací a nezávislých médií. Několik desítek osob bylo zatčeno. Pár dnů poté Lukašenko podepsal zákon umožňující použít proti demonstrantům armádu a blokovat internet. Režim tak téměř každým dnem utahuje šrouby ve všech společenských sférách. Putin plní roli jakési „ochrany“, v ruském kriminálním žargonu označované jako „kryša“, Lukašenka a jeho režimu. Jakéhosi garanta Lukašenkovy osobní bezpečnosti.

Vypadá to, že na schůzkách oba diktátoři tuto represivní politiku a opatření koordinují. Pro ruské státní vedení je to výhodná situace, protože daný stav Lukašenkův režim oslabuje tak, aby Putin mohl omezit jeho manévrovací prostor v zahraniční politice, ale zase ne natolik, aby Lukašenkově režimu hrozil bezprostřední pád. Jinými slovy Rusko hodlá krize režimu v Bělorusku využít ve svůj prospěch omezením běloruské suverenity. Kromě Ruska totiž Lukašenka nikdo jiný podporovat nebude. Běloruský ekonomický model založený na dotacích a úvěrech od svého souseda k udržování zastaralých státních podniků a umělé zaměstnanosti je bez ruské přízně neudržitelný.

EFEKTIVITA STÁVAJÍCÍCH SANKCÍ EVROPSKÉ UNIE

V reakci na chování Lukašenkova režimu byly Evropskou unií přijaty ve čtyřech kolech od října 2020 do června 2021 sankce proti fyzickým i právnickým osobám, zaměřené zejména na politický a podnikatelský okruh autoritářského vládce. Celkově se na seznamech nachází 166 fyzických a 14 právnických osob. Má se jednat o zatím nejzávažnější sankce. Otázkou zůstává, jak silný efekt budou mít. Podle expertů z polského Centra východních studií bude efekt omezený, protože cílem je „pouze“ minimalizovat příjem generovaný oligarchy s vazbami na Lukašenka a jeho rodinu.

Vnesení právnických osob na sankční seznam nebude mít na běloruskou ekonomiku větší vliv také z toho důvodu, že většina z nich vyváží svou produkci mimo EU. Razantnější dopad mohou mít sankce z 24. 6. 2021, které nespočívají ve jmenovitém seznamu, nýbrž v celkovém zákazu dovážet do EU ropné produkty, které pocházejí z Běloruska nebo byly vyvezeny z Běloruska, a hnojiva z uhličitanu draselného neboli potaše. Právě na exportu ropných produktů a potaše v podstatě stojí běloruská ekonomika. Jen dvě ropné rafinerie v Navapolacku a Mazyru generují ročně kolem 10 % HDP, tvoří 25 % exportu a 20 % příjmů do běloruského státního rozpočtu.

Situace s potašem je o něco složitější. Podle expertů se tyto evropské sankce týkají asi jen 20 % celkového exportu potaše do EU. Sankce se totiž vztahují pouze na potaš s obsahem draslíku do 40 % a potom až od 62 %, ale hlavní exportní artikl je potaš s obsahem draslíku 60 %, na který se tímto sankce nevztahují. Ten tvoří zhruba 80 % exportu potaše do EU. Kromě toho se export tohoto strategického zboží Bělorusku prodraží zhruba o 10 %, protože bude muset používat ruské přístavy namísto dosavadní litevské Klajpedy. Členské země EU se evidentně obávají negativních následků rychlého odříznutí od běloruských dodávek pro domácí zemědělce.

Odhaduje se, že dosavadní sankce, včetně těch amerických, by mohly způsobit pokles běloruského HDP o 7–8 %. Běloruské vedení neoficiálně odhaduje, že škody dosáhnou zhruba 4 mld. USD, což bude Lukašenko chtít vynahradit novými ruskými úvěry. Sankce jsou ostatně ošemetnou záležitostí, a ne vždy přináší kýžený efekt. V některých případech dokonce zcela opačný. Polovičatost sankcí může vést k vydráždění režimu, který se začne mstít na vlastních občanech, popř. bude využívat politických zbraní vůči jiným zemím, aniž by sankce režim výrazněji oslabily.

Razantnější sankce mohou zruinovat běžné obyvatele, poštvat je proti těm, kdo sankce vyhlásil, vyvolat vzestup černé ekonomiky a organizovaného zločinu. Běloruská a ruská státní propaganda by toho zcela jistě využila k pokusům o konsolidaci režimu okolo vůdce, jak se to do jisté míry dařilo jiným autoritářským režimům. Sankce jsou a priori dvousečná zbraň, která může napáchat více škod než užitku a EU se logicky obává, aby sankce nedopadly na běžné obyvatelstvo příliš tvrdě. Na druhou stranu s ohledem na obrovskou úroveň nespokojenosti obyvatel si Lukašenko nemůže dovolit dramatické zhoršení sociální a ekonomické situace a ani Rusko jako potenciálně jediný ekonomický zachránce není zrovna v nejlepší kondici.

Zanesení běloruských oligarchů z Lukašenkova okruhu na sankční seznamy povede k tomu, že se objeví nové společnosti pod jejich kontrolou, zdánlivě nezávislé na režimu. Režim přijde na způsob, jak sankce obcházet s pomocí re-exportu přes prostředníky a nastrčené firmy. Polovičatost sankcí ostatně EU vyčítá také běloruská opozice. Poradce Svjatlany Cichanouské Franak Viačorka vyzval EU ke komplexnějším sankcím proti Lukašenkovi. Tvrdí, že současné sankce nebudou fungovat a pouze komplexní opatření donutí Lukašenka změnit své chování.

Pokud chce Evropská unie režim oslabit a donutit k ústupkům, nemá prakticky jinou možnost než postupně přitvrzovat. Toho může dosáhnout ve spolupráci s Ukrajinou, důležitým článkem běloruského zahraničního obchodu. Tvrdší sankce nemohou samozřejmě nijak dopředu garantovat, že skutečně k ústupkům povedou. Téměř jisté je ale to, že bez zpřísnění sankcí Lukašenko ke kompromisům nesáhne. Je proto třeba vycházet z obecných předpokladů, že si jeho režim nemůže dovolit citelné zhoršení ekonomické situace, protože protestní nálady ve společnosti jsou stále velmi vysoké. Rusko nemá dostatek prostředků na vydržování jeho personalistického režimu, popř. by je Putin „vyměnil“ za část běloruské suverenity a tím pádem i Lukašenkovy osobní moci.

V tomto ohledu se pro rozšíření sankcí na počátku srpna vyjádřilo i vedení české diplomacie v reakci na trvající napětí v litevsko-běloruských vztazích, kdy běloruský režim záměrně vpouští přes své hranice nelegální migranty ze zemí Blízkého východu. Představitelé běloruských státních orgánů se chovají jako převaděči, z čehož jim kromě politických motivů destabilizace sousední Litvy plynou také nemalé finanční příjmy. Společně s tím vedení Ministerstva zahraničních věcí ČR oznámilo další vstřícné kroky vůči běloruské opozici a občanské společnosti. Mezi ně má patřit přijetí 80 perzekvovaných studentů běloruských univerzit, kteří budou mít možnost dokončit svá studia v ČR. Kromě toho se Česká republika chystá pokračovat v programu MEDEVAC na léčení obětí represí a v nabízení stipendií běloruským studentům. Řeší se i možnosti zřízení kanceláře běloruské opozice.

UKRAJINSKO-BĚLORUSKÉ VZTAHY

Ukrajina je dalším cílem Lukašenkovy agresivní zahraniční politiky, opakovaně jí vyhrožuje uzavřením hranic či uznáním anexe Krymu. Jižní a západní hranici např. Bělorusko naposled uzavřelo začátkem srpna. Politické kontakty mezi oběma zeměmi jsou tak omezeny na minimum. Lukašenkův režim od léta 2020 pěstuje obraz Ukrajiny jako nepřátelského státu, zcela závislého na USA, jež z Kyjeva řídí proti Minsku nepřátelské operace. Ukrajinské vedení začalo vnímat běloruskou vojenskou spolupráci s Ruskem jako přímou hrozbu regionální bezpečnosti a celkově se jedná o největší krizi ve vzájemných vztazích od získání nezávislosti obou zemí v roce 1991.

Zřejmě proto se Ukrajina připojila k druhému kolu unijních sankcí proti osobám, odpovědným za falzifikaci voleb a represe, ale nikoliv proti pozdějším sankcím vůči právnickým osobám a Lukašenkovým oligarchům. Sankce nepostihly citlivé komodity, zejména běloruské ropné produkty, a to kvůli vysoké úrovni vzájemné závislosti. Ukrajina je ihned po Rusku druhým největším běloruským obchodním partnerem. Obchod s Ukrajinou tvoří 7‚4 % zahraničního obchodního obratu. Bělorusko je až šestým největším obchodním partnerem Ukrajiny (3‚9 % celkového zahraničního obchodu). Klíčovou komoditou je zejména benzín a motorová nafta, nicméně v případě eskalace konfliktu bude pro Kyjev jednodušší najít alternativní dodavatele než pro Minsk nové trhy.

Hlavní postavou v energetických vztazích mezi Ukrajinou a Běloruskem je Mikalaj Varabej, proti kterému zavedla EU v prosinci 2020 personální sankce a v červnu 2021 ve čtvrtém kole pak proti jeho společnosti NNK. Jeho další společnosti BelKazTrans, NT Marin a NT Bunkering (poslední dvě jsou zaregistrované v Estonsku), dostaly od Lukašenka monopol na tranzit ruského uhlí do EU a Ukrajiny. Kromě toho tyto společnosti dodávají na Ukrajinu asfalt a motorovou naftu. Hlavním Varabejovým obchodním partnerem na ukrajinské straně byl Viktor Medvedčuk, který se jen v roce 2019 třikrát veřejně sešel s Lukašenkem. Kromě Varabeje působí na trhu s motorovou naftou také další běloruský oligarcha Aliaksei Aleksin, který přes společnost Energo Oil dodává na ukrajinský trh naftu s běloruskými certifikáty.

Získání Ukrajiny na svou stranu a přesvědčení ukrajinského vedení připojit se k sankcím by mohlo mít reálný dopad na stabilitu Lukašenkova režimu. Problémem je vzájemná závislost obou ekonomik. Ukrajinská ekonomika je sice na té běloruské závislá o něco méně, ale ukrajinská vláda nebude ochotna sáhnout k opatřením, která by mohly mít za následek růst ceny benzínu nebo by jinak ekonomicky uškodila ukrajinské ekonomice. To by zcela jistě způsobilo propad preferencí prezidenta Zelenského a jeho vládní strany Služebník lidu.

Na druhou stranu je možné zahájit v tomto ohledu s ukrajinským vedením jednání na úrovni EU a začít hledat alternativní dodávky a náhrady za sankcionované zboží tak, aby ukrajinské sankce zemi ekonomicky nepoškodily. To by mohlo značně zefektivnit celkový dopad sankcí na Lukašenkův režim a jeho oligarchy. Poslední události spojené s fingovanou sebevraždou běloruského opozičního aktivisty Vitala Šyšoua, který byl 3. srpna nalezen oběšený v jednom z kyjevských parků se stopami fyzického násilí na tváři, budou mít zcela jistě odezvu. Bělorusko-ukrajinským vztahům tato fyzická likvidace lídra Běloruského domu na ukrajinském území zcela jistě neprospěje.

BUDOUCNOST LUKAŠENKOVY PERSONALISTICKÉ AUTOKRACIE

Vyhlídky běloruského režimu nejsou růžové. Lukašenkova politika vystavuje režim hrozbě ekonomického kolapsu, zatímco charakter tohoto režimu a priori brání v krátkodobém časovém horizontu zahájení liberalizace a systematických tržních reforem. Režim zoufale potřebuje peníze, aby udržel nad vodou neefektivní ekonomiku a vyhnul se sociálním bouřím již tak nespokojeného obyvatelstva. Ekonomika dostává rány ze všech stran a je den ze dne děravější, a to i v energetické oblasti. Například spuštění Nord Streamu 2 připraví Minsk o status tranzitní země a s tím i zhruba půl miliardy dolarů za tranzitní poplatky, byť kontrolu nad plynovody na běloruském území již dříve převzal Gazprom.

Peníze ztracené následkem sankcí se Lukašenko, ostatně jako vždy, pokusí vytáhnout z Putinovy kapsy. Režim ztratil přístup k západním půjčkám, ale potřebuje v roce 2021 splatit dluh ve výši 3‚3 mld. USD. Putin již Lukašenkovi poskytl půjčku v září 2020. Tedy v době, kdy byl režim pod obrovským tlakem veřejnosti. Kreml přislíbil půjčku 1‚5 mld. USD ve třech transakcích. Podle Artema Šraibmana z Carnegie Moscow Center se do Minsku dostane jen zlomek těchto prostředků kvůli nutnosti refinancovat miliardu dolarů z předchozích půjček a zaplatit třistamilionový dluh Gazpromu. Podle Pavla Latuška z Běloruské opoziční rady se tyto peníze jen přelijí z jedné ruské kapsy do druhé.

Běloruské zahraniční dluhy jsou z poloviny rozděleny mezi Rusko a Čínu. K tomu je nutno připočíst dluh běloruských společností a bank ve výši 9 mld. USD (k 1. 7. 2020). Ty bude běloruský stát s velkou pravděpodobností muset sanovat, pokud nebudou schopny své dluhy splácet. Lze očekávat, že rozpočtový deficit způsobený sankcemi i dopadem pandemie povede k tištění většího množství peněz, a tudíž inflaci a devalvaci běloruského rublu. Samozřejmě jedním z následků bude ještě silnější socio-ekonomické napětí a nespokojenost již tak nespokojeného obyvatelstva.

Tím, jak je Lukašenko tlačen do kouta, se snižují i jeho vyjednávací pozice vůči Moskvě. Jeho dosavadní politika vyvažování vlivu Ruska občasnými vstřícnými kroky vůči Západu je momentálně u konce. Toto lavírování skončilo brutálními represemi a z toho vyplývajícího vychýlení režimu směrem k Rusku. Lukašenko byl schopen touto houpačkovou politikou za dobu své vlády z Ruska vytáhnout formou půjček, dotací a subsidií podle různých odhadů přes 100 mld. USD. Tyto zlaté časy jsou ale pryč a nyní bude muset poslouchat Putina více než kdykoliv předtím. Lukašenko se vlákal do pasti, kterou na sebe nastražil v zájmu zachování moci.

Pokud chtěl vzbudit iluzi vyhraných voleb, musel je zfalšovat a nést následky v podobě společenských protestů. Jenže ty Lukašenkovi sebraly manévrovací prostor, protože ustupovat nemá kam, aby o svou personální moc či běloruskou suverenitu, což jsou momentálně vzájemně se překrývající kategorie, nepřišel. Jeho inherentně nestabilní režim je navíc závislý na vnějším patronovi, podobně autoritářském jako on sám, a který bezesporu stávající situaci zneužije ve svůj prospěch. Lukašenko od Putina potřebuje další peníze, čehož ruský prezident využije a bude si z běloruské suverenity ukrajovat kus po kousku v závislosti na tom, jak moc zoufale bude Lukašenko potřebovat ekonomickou a jinou pomoc.

Bělorusko nyní jistými kroky směřuje k ekonomickému bankrotu. Ústupky vůči Západu mohou být pro udržení stávajícího režimu podobně nebezpečné jako dusivé ruské objetí. Diktátor je zahnán do kouta a nemůže zopakovat své tradiční lavírování mezi Západem a Ruskem. Jeho situace v základních obrysech připomíná situaci, v níž se ocitl sesazený ukrajinský prezident Viktor Janukovyč na podzim 2013 ve smyslu neexistence elegantního ústupu či volby bez dramatických následků pro režim a vládce osobně. Represe v Bělorusku jsou ukázkou slabosti, a nikoliv síly Lukašenkova režimu.

Vedení Evropské unie se bude muset rozhodnout, jak dál postupovat. Stávající situace není definitivní. Současné sankce jsou dost silné na to, aby režim podnítily k agresivním reakcím, ale příliš slabé na to, aby jej nějak ohrozily či ekonomicky zlomily a donutily k významným ústupkům. Proto je třeba diskutovat, jak dál postupovat, jak daleko jsme ochotni zajít, za jakých okolností a co všechno je EU ochotna obětovat. Tvrdší sankce mohou mít nežádoucí vedlejší efekty, na což je třeba pamatovat a brát tuto skutečnost v potaz, nicméně to nijak nezpochybňuje jejich smysl.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

→ Česká republika by mohla vznést návrh, spolu s dalšími zeměmi jako Polsko či baltské země, na vytvoření pracovní skupiny, která by koordinovala společný postup vůči Bělorusku, dohlížela na reálnou implementaci sankcí a bránila jejímu případnému obcházení.

→ Na unijní úrovni by měly být podpořeny diskuse o postupném prohlubování a přitvrzování sankcí vůči režimu, pokud současný stav nepovede k ústupkům režimu, jako je např. propuštění všech více než 500 politických vězňů, včetně Ramana Prataseviče.

→ Vtáhnout do jednání o sankcích ukrajinskou stranu, s níž by se případné sankce koordinovaly, popř. vytvoření společného postupu a kroků, jak by Ukrajina mohla vyhlásit sankce Bělorusku, aniž by se země musela obávat větších ekonomických ztrát.

→ Podílení se na aktivní podpoře běloruské politické opozice, ochránců lidských práv, nezávislých médií i kulturních iniciativ, včetně veřejných a mediálních projektů, které by osvětlily podstatu fungování a charakter současného režimu v Bělorusku. Tato aktivní podpora by měla probíhat na národní i unijní úrovni.

→ Využívání institutu doplňkové ochrany pro osoby, jimž hrozí ze strany Lukašenkova režimu nebezpečí. Doplňková ochrana funguje jako forma mezinárodní ochrany, kterou může cizinec získat, obává-li se návratu do země svého původu, avšak nesplňuje podmínky pro udělení azylu.

→ Prodloužení délky humanitárního víza pro běloruské žadatele z dosavadních 90  na 365 dnů, jako tomu je v sousedním Polsku.

→ Podpora běloruského jazyka a kultury, která byla v poslední době marginalizována režimní propagandou. Události z roku 2020 vyvolaly velký zájem o běloruskou historii, jazyk a kulturu, což z tohoto zájmu učinilo prakticky vyjádření opozičních postojů. V ČR by to znamenalo pořádání kulturních akcí, překlady knih a další akce.

→ Státní pomoc a podpora (nikoliv nutně materiální) pro vytváření nevládních crowdfundingových kampaní pro finanční pomoc rodinám politických vězňů či lidí jinak diskriminovaných režimem.

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru