9. 2. 2022 30min.

Evropské nasazení v Mali mezi geopolitickými zájmy a humanitární nutností

Reuters
Policy
Paper

Evropské bezpečnostní a rozvojové operace v Mali se na přelomu let 2021 a 2022 dostaly do komplikované pozice definované horšící se bezpečnostní, ekonomickou a politickou situací v zemi. Situaci následně eskaloval konflikt s představiteli malijské pučistické vlády a příchod ruské skupiny Wagner.

Současná krize ve vztazích mezi evropskými státy a malijskou vládou vychází z politického vývoje v Mali po druhém vojenském puči z května 2021, nicméně veřejná podpora pučistů i důvody nespokojenosti s evropskou přítomností v zemi mají své kořeny v předchozích selháních malijského státu i mezinárodních intervencí. Evropská unie a její členské země by měly na současnou situaci reagovat co nejvíce pragmaticky a netlačit na rychlé volby, zatímco budou testovat ochotu malijské vlády spolupracovat na reformě státního aparátu a omezení vztahů s ruskými aktéry. Vzhledem k potřebám na místě by EU neměla omezovat rozvojové a humanitární zapojení v zemi.

Kombinace krizí

Propletená soustava různých konfliktů v Mali vstupuje v lednu 2022 do své druhé dekády. Na původní lokální povstání tuarežských skupin na severu země a následné převzetí kontroly džihádisty zareagovala v roce 2013 francouzská intervence. Ta dokázala vytlačit islamisty z klíčových měst, nicméně konflikt se v následujících letech přetavil do podoby guerillové války vedené ze strany islamistických bojůvek proti malijské vládě a jejím spojencům. V roce 2015 sice došlo k uzavření dohody mezi malijskou vládou a zástupci Tuaregů, která měla stabilizovat sever země, nicméně tato dohoda nebyla nikdy plně implementována a konflikt se naopak rozšířil i do středního Mali a do oblastí sousedících s Nigerem a Burkinou Faso. Zde se guerillová kampaň islamistických bojůvek propojila s místními dlouhodobými etnickými a kmenovými třenicemi a vedla k řadě násilných akcí vůči civilistům. I když se tak v posledních letech situace na severu Mali s výjimkou guerillových operací džihádistických hnutí uklidnila, především střední Mali, ale i některé další regiony jsou na tom naopak výrazně hůře.

Jakkoli je zlepšení bezpečnostní situace základem pro stabilizaci země, bezpečnost představuje jen část komplexního souboru různých problémů, před kterými Mali a jeho zahraniční podporovatelé stojí. Mali je dlouhodobě velmi slabou zemědělskou ekonomikou, na kterou, kvůli její poloze na rozhraní různých podnebných pásem a s nimi spojenými způsoby získávání obživy, silně dopadají klimatické změny. Již před rokem 2012 v zemi žilo více než 45 % obyvatel pod hranicí extrémní chudoby. Nestabilita se v  následujících letech chudobu v řadě regionů ještě prohloubila a krátkodobé zlepšení ekonomické situace v roce 2019 bylo v důsledku globální pandemie a zhoršení bezpečnostní a politické situace vystřídáno v posledních dvou letech silným ekonomickým propadem. Rozšíření konfliktu do centrálních částí země a pandemické komplikace mimo to přispěly také k omezení dostupnosti základních potřeb obyvatel, od jídla až po zdravotnictví a školství. Spolu s tím došlo i k nárůstu počtu vnitřně vysídlených osob, jejichž počet je nyní vyšší než na vrcholu konfliktu v roce 2013, a také k nárůstu humanitárních potřeb (včetně zajištění základních potravin) v nejvíce postižených regionech. S tím se pojí i nárůst migrace z Mali do okolních zemí a dále do Evropy.

V důsledku těchto negativních trendů tak v posledních letech upozorňovala řada analytiků na obecnou krizi státní autority v zemi a nárůst nedůvěry vůči vládě. K tomu přispívá široce vnímaná korupce ve státním aparátu, ale také nespokojenost s dlouhotrvajícím a stále eskalujícím konfliktem. Krize státní autority ale zároveň plyne z dlouhodobé neschopnosti státu poskytovat základní veřejné služby (bezpečnost, zdravotnictví, školství ad.). V těchto funkcích sice stát substituovala řada jiných aktérů, od místních kmenových a klanových autorit (na severu propojených např. s pašeráckými sítěmi) až po mezinárodní humanitární organizace nebo islamistické sítě, nicméně bezpečnostní a ekonomická krize posledních let ústup státu a posílení role místních nestátních aktérů ještě prohloubila. To sebou nicméně neslo především v konfliktních regionech země často ambivalentní vztah k centrální vládě. Ten je na jedné straně definovaný požadavky na zlepšení životní situace, na straně druhé ale také obavami ze státních složek, mj. i v kontextu jejich násilných excesů vůči civilistům při protiteroristických a protipovstaleckých operacích.

Kombinace reakcí

Mali se od začátku konfliktu stalo cílem řady zahraničních intervencí. Hlavní tíhu bojových operací proti džihádistickým organizacím nesly primárně francouzské jednotky v rámci operací Serval (2012–2014) a Barkhane (2014–2022). Francouzské jednotky zapojené specificky do protiteroristického boje se nicméně začaly od konce roku 2021 stahovat a některé z nich by měly být včleněny do jiných operací. Francie a další evropské státy také hrají důležitou roli v rámci tréninku a přípravy regionálních protiteroristických sil tvořených jednotkami států sdružených v tzv. G5 Sahel. Ty by měly postupně převzít protiteroristické operace v regionu, v minulých letech prošly po sérii zdržení prvním bojovým nasazením ve spolupráci s jednotkami Barkhane. Boj proti islamistickým bojůvkám má za úkol také mise Takuba vytvořená v roce 2020 a složená z příslušníků evropských speciálních sil, ve které jsou aktivně zapojeni i čeští vojáci. Specificky Evropská unie je v zemi od roku 2013 aktivní s významnou českou účastí také v rámci vojenské výcvikové mise EUTM Mali a od roku 2014 také v rámci asistenční mise EUCAP Sahel Mali zaměřené na vnitřní bezpečnostní aparát země. Dalším výrazným zahraničním aktérem v zemi je mírová mise OSN MINUSMA s více než 15 000 příslušníky. Jejím úkolem bylo od roku 2013 udržování míru v severních regionech země, nicméně mandát mise byl následkem rozšíření konfliktu rozšířen i o centrální oblasti Mali a spolu s tím také silněji propojen s protiteroristickou agendou a snahou o rozšíření oblastí pod státní kontrolou. Mali je zároveň tradičně výrazným příjemcem rozvojové pomoci, která v zemi v roce 2019 dosahovala 1,86 mld. USD. Do ní je různými formami významně zapojena i EU a její členské státy, jež v celém regionu Sahelu od roku 2014 investovaly více než 10 mld. USD.

Zahraniční bezpečnostní i ostatní mise v zemi nicméně provázala řada problémů a jejich výsledky jsou z řady důvodů poměrně rozporuplné. Počet různých intervenčních a asistenčních misí, k nimž je třeba připočíst také americké protiteroristické aktivity a další menší formáty rozvojové a asistenční spolupráce, vedl k situaci, kterou někteří analytici označili jako „dopravní zácpu“. V té se smíchaly rozvojové, politické, mírové, asistenční a protiteroristické mise a jejich různé, často protichůdné percepce problémů, kterým země
čelí, a různé způsoby jejich řešení. Častým terčem kritiky se pak stalo dominantní zaměření především Francie, ale díky její výjimečně silné pozici v regionu spolu s ní i dalších aktérů, na boj proti džihádistickým skupinám. To vedlo k zaměření na bezpečnost a severní regiony na úkor dlouhodobějších rozvojových projektů a snahy o budování kapacit malijského státu mimo bezpečnostních funkcí. Zároveň důraz na boj proti terorismu zabránil politickému jednání s alespoň vybranými islamistickými skupinami a vytvoření inkluzivnějšího politického systému. Podobná kritika se objevuje vůči dominantnímu rámování problémů nejen v Mali, ale v Sahelu jako takovém v oblasti boje proti nelegální migraci. Snahy o přetnutí migračních tras a posílení návratové politiky sice na jedné straně vedly k posílení kontroly hranic a vybudování lepších systémů dohledu a kontroly. Na druhé straně vzhledem k délce hranic v regionu a typu terénu nejsou schopné nelegální migraci plně zastavit a představují problém pro místní komunity, jejichž způsob získávání obživy vychází z dosavadních otevřených a prostupných hranic. To následně v pohraničních regionech přispívá k dalšímu růstu nedůvěry jak vůči státu, tak i jeho zahraničním podporovatelům.

Přístup zaměřený primárně na bezpečnostní zájmy evropských zemí, boj s islamisty a ostrahu hranic ale v posledních letech plně ukázal své limity. Mezi komunitou zahraničních donorů, evropskými státy zapojenými v Sahelu a zároveň i francouzskými politiky se tak začal prosazovat důraz na silnější podporu ekonomického rozvoje, obnovy kapacity malijského státu a jeho schopnosti efektivně vládnout a reagovat na potřeby populace. Tento široký přístup se poté stal základem, na kterém měl stavět koordinační mechanismus Koalice pro Sahel, jenž v roce 2020 přivedl pod francouzskou taktovkou dohromady EU, zástupce dalších státních i nestátních donorů a státy sdružené v rámci G5 Sahel. Tato iniciativa pak v rámci čtyř základních pilířů své aktivity postavila podporu státním bezpečnostním i administrativním složkám a ekonomický rozvoj na roveň boji proti terorismu. Důraz na ekonomický rozvoj a podporu schopnosti malijského státu vládnout se i přes rétorické deklarace nepovedlo plně přenést do praxe a doprovázela ho celá řada vnitřních nekonzistencí a problémů.

Dva převraty a roztržka s Evropou

Evropské aktivity v Mali a jejich podoba ale zároveň nejsou oddělitelné od turbulentního politického vývoje v zemi. Široká nespokojenost s prezidentem Ibrahimem Keitou a malijskou vládou, která se na jaře 2020 přelila do masových protestů, plynula z několika zdrojů. Mezi jinými je třeba zmínit vládní strategii vedení války proti islamistickým povstalcům vnímanou mnohými jako diktovanou ze zahraničí, ekonomickými
problémy země, situací vyvolanou pandemií COVID-19 a finálně také s nezvládnutím (a potenciálním zmanipulováním) několikrát odložených parlamentních voleb v březnu 2020. Masové demonstrace sice v zemi probíhaly již dříve, např. v reakci na prezidentské volby v roce 2018 či pod vedením imáma Mahmouda Dicka, jenž protestoval proti korupci a způsobu vedení konfliktu s islamisty ze strany státních složek již v roce
2019. V červnu 2020 ale široce sdílená nespokojenost přivedla do ulic desetitisíce lidí požadujících Keitovu rezignaci a během července demonstrace eskalovaly i do násilných střetů mezi policií a protestujícími. V napjaté atmosféře následujících týdnů došlo 18. srpna k armádnímu puči, který odstavil od moci prezidenta Keitu a do čela státu postavil plukovníka Assimiho Goïtu a spolu s ním skupinu armádních důstojníků.

Goïta byl i přes domácí podporu kvůli mezinárodnímu tlaku ze strany EU, OSN, ale i Hospodářského společenství západoafrických států (ECOWAS) nucen přenechat nejvyšší pozici ve státě civilnímu kandidátovi, kterým se stal bývalý ministr obrany Bah Ndaw. Nová vláda také přistoupila na tranziční proces, podle kterého se měly do 18 měsíců uskutečnit nové volby. Mali se nicméně i nadále potýkalo s výraznou politickou nestabilitou danou protesty proti tranziční vládě a nelepšící se situaci v zemi, stejně jako spory mezi
armádními pučisty a vládou. Toto napětí následně vyvrcholilo v květnu 2021 následkem pokusu o přeskládání vlády v druhý armádní puč, po kterém se do čela země opět postavil Goïta a s ním spojení důstojníci.

Druhý puč vyhrotil vztahy se zahraničními aktéry ještě více. Samotný akt se dočkal mezinárodního odsouzení doprovázeného suspendováním členství Mali v ECOWAS a Africké unii a také dočasného pozastavení spolupráce na výcviku malijské armády ze strany Francie. Tyto kroky měly pomoci přimět Goïtu k uspořádání nových voleb v únoru 2022, k čemuž se pučisté během léta 2021 zavázali. Již během podzimu ale došlo k novým sporům mezi Goïtovou vládou na jedné straně a ECOWAS a EU na straně druhé ohledně snah pučistů o prodloužení časového rámce pro uspořádání voleb na 5 let. ECOWAS i EU v reakci přijaly návrh na sankční režim vůči osobám a institucím, které se podílí na obstrukcích vůči politické tranzici. Malijská vláda mezitím začala jednat s ruskými zástupci soukromé, byť úzce na vrcholné ruské politiky navázané vojenské skupiny Wagner. Její členové se na konci roku 2021 v zemi v počtu několika stovek skutečně objevili. Malijská vláda kromě toho rozšířila i spolupráci s Ruskem na dodávkách zbraní a dalších formách asistence, čímž se zařadila mezi další státy v regionu, kde Rusko začalo v minulých letech působit.

V lednu 2022 došlo k prozatím poslední vlně eskalace konfliktu mezi malijskou vládou a jejími evropskými a regionálními partnery. ECOWAS uvalil na Mali sankce z důvodu nerespektování tranzičního plánu a jednání se zástupci skupiny Wagner, a se sankcemi se připojila na začátku února i EU. Sankce de facto uzavřely hranice pro pohyb většiny zboží mezi Mali a členy regionálního bloku (s výjimkou suspendované Guineji) a do
budoucna hrozí prohloubením ekonomické krize v zemi. Na konci ledna pak Mali vyhostilo francouzského velvyslance v zemi po výroku francouzského ministra zahraničních věcí, že Mali se ocitlo „mimo kontrolu“ a jeho vláda není legitimní. Napjatá politická situace se ale během ledna dotkla i mezinárodních aktivit zaměřených na udržování bezpečnosti v zemi. Mírová mise OSN MINUSMA tak byla nucena na několik dní omezit své letecké operace, neboť k nim nedostala schválení od malijské vlády. Dánské jednotky se
z mise Takuba stáhly poté, co malijská vláda prohlásila, že nikdy neschválila jejich působení v zemi, a v lednu 2022 se z mise Takuba stáhly také švédské jednotky v reakci na malijskou dohodu se společností Wagner. Norsko následně pozastavilo svůj plánovaný příspěvek do mise.

Existuje v Mali stále prostor pro evropské zapojení?

Současné kolo politické krize mezi malijskou vládou a jejími dosavadními zahraničními podporovateli, stejně jako čerstvé puče v Burkině Faso a Guineji, otevírají řadu zásadních otázek pro další evropské působení v zemi. I přes úspěchy v boji proti džihádistickým bojůvkám se řadě mezinárodních intervencí nepovedlo vyřešit dlouhodobou krizi malijského státu a jeho schopnosti poskytovat základní veřejné statky. To sebou
přineslo jak širokou nespokojenost s malijskou vládou představovanou prezidentem Keitou, tak i s mezinárodními intervencemi v zemi. Pučisté pod vedením plukovníka Goïty tyto nálady, částečně podporované i islamistickými či ruskými informačními operacemi a vyvolávající obecný odpor vůči Francii a západnímu kolonialismu, umí využívat pro svou vlastní podporu. Demonstrace z ledna 2022 podporující Goïtu a protestující proti sankcím ze strany ECOWAS, stejně jako dostupné (velmi omezené) průzkumy veřejného
mínění tento trend potvrzují a ukazují, že protievropské nálady vycházejí i z reálné zkušenosti se životem v zemi poznamenané dlouhým konfliktem. Současná situace tak ukazuje mj. limity dominantního zaměření na protiteroristické operace oproti podpoře rozvojových a humanitárních programů či lokálních mírových a politických procesů.

Mezinárodní aktéři, tedy EU a její výcvikové mise, stejně jako evropská protiteroristická operace Takuba a do jisté míry i mise OSN MINUSMA, jsou nicméně v současnosti postaveni před situaci, kdy se musí vyrovnat jak s kritikou ze strany vlády, tak i širší populace. To se týká jak Mali, tak např. i sousedního Nigeru. Spolupráce s pučisty odmítajícími jasný požadavek na rychlé uspořádání voleb legitimizuje podobné chování jinde a série západoafrických pučů ukázala, že vůle k replikování malijského příkladu na straně místních armád, paradoxně podporovaných evropskými penězi, rozhodně nechybí. Evropané, včetně České republiky, se musí vyrovnat se svými minulými materiálními i finančními investicemi v Mali a zároveň s tím, že Mali představuje území významné pro pašerácké sítě napomáhající nelegální migraci do Evropy i území, kde působí džihádistické skupiny ohrožující západní Evropu. Prohloubení ekonomické krize vyvolané tvrdými sankcemi, ekonomickou blokádou ze strany ECOWAS, popř. úplný konec podpory malijských ozbrojených složek tak má potenciální dopady nejen pro bezpečnost a stabilitu země jako takové, ale i pro situaci na vnějších evropských hranicích a v Evropě. S vědomím všech problémů a neúspěchů evropských misí, není pravděpodobné, že by omezená ruská vojenská podpora dokázala situaci v zemi rychle stabilizovat a vybudovat nutné státní složky, které by měly tyto hrozby omezit.

Evropská unie, společně s Českou republikou, jakožto v Mali přímo zaangažovanou zemí, a ostatními mezinárodními organizacemi by se tak měly pokusit současnou situaci společně deeskalovat. Na jedné straně není příliš konstruktivní tlačit pučistickou vládu do rychlého uspořádání voleb v kontextu horšící se bezpečnostní situace a zkušenosti s fiaskem parlamentních voleb v roce 2020. Na druhé straně, přímá spolupráce s Wagnerovci, protievropská a protifrancouzská rétorika a vypovězení dánského kontingentu ze země nejsou z evropské strany akceptovatelné. Evropské protiteroristické jednotky nemohou pragmaticky ani legálně působit v prostředí, kde nejsou ze strany vládnoucích autorit vítány. Budoucnost mise Takuba je tak v rukou diplomatů jak v Evropě, tak v Mali. Unie by se ale zároveň měla pokusit udržet v zemi svou přítomnost v rámci EUTM, a především širších programů orientovaných na reformu a budování státních institucí. Ty by měly ale být podmíněny jasnými podmínkami nasazení a chování malijských vojáků v oblasti dodržování lidských práv, reformními programy státních institucí a zastavením spolupráce s jednotkami Wagner. Stejně tak by EU měla v zemi pokračovat v zapojení do humanitárních programů a programů zaměřených na podporu lokální ekonomiky a obnovení státní infrastruktury. I v případě, že bude možné pokračovat v protiteroristických a výcvikových pilířích nasazení v Sahelu, výraznější prostředky by se měly přesunout právě na tyto aktivity a šířeji využít možností působení v zemi, které poskytuje zapojení do mise OSN MINUSMA.

Hlavní doporučení

→ Aktéři zapojení do Koalice pro Sahel by měli pokračovat v aktivitách spojených především se třetím a čtvrtým pilířem a pokračovat v rozvojových a humanitárních aktivitách v zemi. Důraz by se tak měl přesunout na podporu státní infrastruktury, budování kapacit malijského státu a podporu místních ekonomik.

→ Evropská unie by se měla pokusit deeskalovat vzájemné vztahy s malijskou vládou a zároveň nastavit jasné mantinely spolupráce, které jsou pro ni akceptovatelné a v rámci kterých je ochotná působit v zemi v oblasti bezpečnosti, asistence bezpečnostním složkám či rozvojových projektů. Evropské státy by měly v této
oblasti postupovat jednotně a po vzájemné dohodě.

→ Evropské země zapojené do mise Takuba by se měly pokusit udržet prostor pro své působení v zemi, přinejmenším v oblasti podpory místních protipovstaleckých sil a mise OSN MINUSMA.