Pracovní příležitost: Referent/ka konferenčního úseku

26. 11. 2021 30min.

Kdo jsou environmentální migranti a jaká právní úprava se na ně vztahuje

Policy
Paper

Environmentální migrace patří mezi významné výzvy současnosti. Lidé odcházejí ze svých domovů jak pod vlivem postupných změn životního prostředí, tak v důsledku nenadálých přírodních katastrof. Část jich zůstává na území svého státu, jiní překročí hranice a hledají nový domov ve státě cizím.

Ačkoli se nejedná o nijak nový jev, v posledních letech rozsah environmentální migrace a zájem o ni postupně narůstá. Analýzy tématu ukazují, že na mezinárodní scéně chybí jednotné chápání pojmu environmentální migranti a že úprava, jež se na různé kategorie osob řazené pod tento pojem vztahuje, je vnitřně velmi roztříštěná. Tento stav bývá hodnocen jako nežádoucí a objevují se návrhy na jeho změnu, jež obvykle směřují k přijetí nového smluvního instrumentu (protokol k Ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků, protokol k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu, samostatná smlouva), popř. k vypracování instrumentu soft law (Nansenovy principy a Nansenova iniciativa). Žádný návrh zatím nezaznamenal větší
úspěch a jednání o tématu jsou zatím v počátečních stadiích.

Česká republika nemůže jev environmentální migrace ignorovat. Má s ním již ostatně vlastní zkušenosti (znečištění některých regionů, situace po povodních), kterých bude do budoucna nejspíše dále přibývat. Vzhledem k obecně skeptickému postoji ČR k migraci a zčásti k ochraně životního prostředí nelze očekávat, že by se naše země stala tahounem v této oblasti. Měla by se ale aspoň aktivně účastnit diskusí ohledně environmentální migrace tak, aby jednou nebyla nucena pasivně akceptovat řešení navržená jinými
státy. Přijetí právně závazného instrumentu k environmentální migraci by v této chvíli bylo předčasné, není ale důvod bránit se vypracování obecného soft law instrumentu. Ten by měl stavět na principu společné, ale rozdílné odpovědnosti, v rámci něhož by byl kladen důraz jak na předcházení environmentální migraci, tak
na její rozumné usměrňování a řízení. Základem instrumentu by měly být pilíře ochrany, spolupráce a  institucionálního zajištění a jeho cílem najít rovnováhu mezi zájmy všech zapojených aktérů, tj. migrantů samotných, dalších obyvatel výchozích zemí a obyvatel zemí cílových.

Úvod


Podle údajů Světové organizace pro migraci (International Organization for Migration, IOM) bylo na konci roku 2020 ve světě více než 60 milionů nedobrovolných migrantů. Tato kategorie zahrnuje, vedle lidí prchajících z oblastí válečných konfliktů, také rostoucí počet osob, pro něž se postupně vžilo označení environmentální migranti (environmental migrants). Jedná se o osoby, které byly nuceny opustit své domovy buď z důvodů přírodní katastrofy, nebo kvůli dlouhodobým klimatickým změnám (globální oteplování, vysychání řek aj.). Odhady toho, jaký bude počet environmentálních migrantů za dvě tři desetiletí, se velmi
různí – uvádí se od 200 milionů po jednu miliardu osob. Na tom, že počet bude narůstat a že environmentální migrace bude patřit mezi největší výzvy blízké budoucnosti, ovšem panuje shoda. Je též nesporné, že se tato výzva nějakým způsobem dotkne, resp. již dotýká, všech států světa, včetně ČR. Ta může být jak cílem environmentálních migrantů, tak, i když je to pro nás asi jen těžko představitelné, také jejich původcem (např. v případě pokračujícího sucha). Z těchto důvodů je třeba věnovat problematice environmentální migrace pozornost.

Tento policy paper environmentální migranty podrobněji představuje a nastiňuje právní rámce, které se na ně aplikují. Formuluje také určitá obecná doporučení, která jsou s ohledem na zadavatele projektu, v jehož rámci text vzniká, adresována primárně Ministerstvu zahraničních věcí ČR. Východiskem materiálu je přesvědčení, že environmentální migrace je sice významnou výzvou dnešní doby, zároveň se ale nejedná
o jev nijak nový. Kvůli změnám životního prostředí a nenadálým přírodním katastrofám migrovali lidé odpradávna. Vyschnutí Sahary před cca 6000 lety vedlo k prakticky kompletnímu vylidnění celé oblasti. Ochlazování klimatu přispělo k vyvolání tzv. stěhování národů v polovině prvního tisíciletí našeho letopočtu. Podobně tzv. malá doba ledová o tisíc let později vyvolala přesun obyvatelstva ze severních oblastí Evropy na jih. Migrace způsobená environmentálními změnami tak provází celou historii lidstva a ani do budoucna
se jí nepochybně nebude možné zcela vyhnout. Důležité je tak včas nastavit mechanismy, které umožní určitou regulaci tohoto procesu a zajistí respekt k zájmům všech zapojených aktérů, tj. migrantů samotných, dalších obyvatel výchozích zemí a obyvatel zemí cílových.

Environmentální migrace

Kdo jsou environmentální migranti?


Pojem environmentální migrant není právní pojem. Nemá proto ani žádnou právní definici. Podle vymezení, které používá IOM (2007), se enviromentálními migranty myslí „osoby nebo skupiny osob, které jsou, převážně z důvodů náhlých nebo postupných změn životního prostředí, jež negativně zasahují do jejich životů a životních podmínek, nuceny opustit své obvyklé bydliště, nebo se rozhodnou, že tak učiní, dočasně či trvale, a které se přesunují uvnitř své země nebo mimo ni“ (para 6).

Pojem zahrnuje dvě velké kategorie osob. Jedná se, na straně jedné, o osoby dočasně či trvale migrující v důsledku přírodních katastrof, např. povodní, tsunami, zemětřesení či výbuchu sopky. V tomto případě se mluví o tzv. přesídlení v důsledku katastrofy (disaster displacement). Na straně druhé jde o osoby migrující, opět dočasně či trvale, v důsledku dlouhodobých změn životního prostředí, typicky změn souvisejících s globálním oteplováním, vzestupem hladiny světových oceánů, vysycháním některých oblastí apod. Zde se mluví o tzv. klimatické migraci (climate migration). Obě kategorie nejsou pevně oddělené. Přírodní katastrofa může být jedním z projevů dlouhodobějších změn klimatu, popř. může být posledním podnětem, který lidi dlouhodobě vystavené důsledkům změn klimatu přiměje vydat se na cestu. Rozlišení je tak důležité spíše proto, aby se celá kategorie environmentální migrace neredukovala, jak k tomu někdy bývají tendence, na spíše krátkodobé přesuny vyvolané nenadálou přírodní katastrofou, ale řadila se pod ní též dlouhodobější, popř. trvalá migrace způsobená mnohdy nevratnými procesy změny životního prostředí. Je přitom jasné, že právě tento druhý typ je, s ohledem na dlouhodobost až trvalost, masový charakter i fakt, že jeho příčiny nebývají tak snadno identifikovatelné, výrazně kontroverznější.

V této souvislosti je dobré připomenout, že migrace mívá často více než jednu příčinu. Oblast či země, ze které člověk odchází, může být současně postižena zhoršujícím se stavem životního prostředí, přírodní katastrofou, ekonomickou krizí, ozbrojeným konfliktem i nedemokratickým režimem pronásledujícím politické odpůrce či určité menšiny. Kombinace různých faktorů je u migrace dokonce spíše pravidlem než výjimkou. Zhoršující se environmentální situace vyvolává ve společnosti napětí, boje o tenčící se zdroje (vodu, půdu apod.) a ekonomickou stagnaci, které vedou k vypuknutí ozbrojených konfliktů či k prosazení autoritářské formy vlády. A naopak ozbrojené konflikty či autoritářská forma vlády přispívají k dalšímu zhoršování podmínek, v nichž lidé žijí (plundrování přírodních zdrojů, nemožnost implementace environmentálních programů apod.). Velká část z oněch více než 60 milionů nedobrovolných a dalších 210 milionů údajně dobrovolných migrantů pochází právě z takto složitých podmínek. Hranice mezi jednotlivými faktory odchodu i mezi tím, kdy je odchod ještě dobrovolný a kdy je již vynucený, je často velmi nejasná
a nestálá.

Jak lze environmentální migranty klasifikovat?


V odborné literatuře i v materiálech mezinárodních organizací se objevují snahy environmentální migranty dělit do různých kategorií. Například IMO (2007) rozlišila čtyři odlišné scénáře environmentální migrace. První scénář představuje migrace v méně pokročilé fázi postupné změny životního prostředí. V této fázi dochází spíše k dočasným odchodům z příslušné oblasti, které reagují na postupné zhoršování životních podmínek (např. úbytek ryb či menší výnosnost půdy). Takto pojatá environmentální migrace bývá těžko odlišitelná od migrace ekonomické. Druhý scénář je vázán na pokročilá stadia postupné změny životního prostředí. Typický příklad nabízí hromadná migrace obyvatel oblastí či států, které se v důsledku zvyšování hladiny světových oceánů stávají neobyvatelné (jsou zatopeny, popř. zde nejsou podmínky vhodné k životu již před zatopením). Zde je většinou vazba na enviromentální faktory zjevná, masovost jevu ale ztěžuje nalezení přijatelného řešení. Třetí scénář nastává v případě migrace vyvolané extrémními událostmi, kam spadají výše zmíněné přírodní katastrofy. Tato migrace bývá spíše krátkodobějšího charakteru a týká se nižšího počtu osob, byť, jak ukazují dopady tsunami v roce 2004, není to nutně pravidlem. Konečně, čtvrtý scénář zahrnuje migraci způsobenou rozvojovými a průmyslovými změnami, např. kácením pralesů či budováním dálnic. V tomto scénáři jsou úzce propojeny environmentální a ekonomické faktory, neboť zhoršení životního prostředí bývá důsledkem ekonomické činnosti. Daný scénář známe z naší historie i my, ať již jde o přesuny lidí z oblastí zaplavených přehradami, nebo odchod lidí z oblastí se špatným stavem ovzduší (severní Čechy, severní Morava).

Obdobnou typologii nabízejí čeští autoři Stojanov a Kavanová (2009). Ti rozlišují tři kategorie environmentálních migrantů, jimiž jsou environmentálně motivovaní migranti, environmentální přesídlenci a plánovaní přesídlenci. První kategorie zahrnuje osoby, které „opouštějí místo svého bydliště relativně dobrovolně, preventivně, kvůli vážné environmentální hrozbě“ (s. 28). Jedná se o analogii prvního scénáře IMO a opět je zde propojení environmentální a ekonomické migrace. Druhou kategorii tvoří ti, kteří „jsou nuceni opustit své bydliště kvůli ohrožení svých životů, živobytí a prosperity, jež se ocitly ve vážném nebezpečí z důvodu negativního působení environmentálních procesů nebo přírodních katastrof, případně i lidské činnosti“ (Tamtéž). Autoři tyto osoby dále dělí na tzv. váhavé environmentální přesídlence, kteří reagují na postupné zhoršování životního prostředí, a mají tak delší čas k realizaci přesunu, a tzv. okamžité environmentální přesídlence, kteří naopak reagují na náhlou událost, typicky přírodní katastrofu. Environmentální přesídlenci odpovídají druhému a třetímu scénáři IMO. Třetí kategorie sestává z osob, jež „nuceně opouštějí své bydliště v důsledku plánovaného využití území, na kterém žijí nebo kde vykonávají hospodářskou činnost“ (Tamtéž). Jde o obdobu čtvrtého scénáře IMO. Jedná se o jediný případ, ve kterém
zjevně dochází k přesunu nedobrovolně a kde současně klíčovou roli sehrává lidský faktor (coby příčina environmentálních změn a často i přímý původce migračního proudu). Dále uvidíme, že tyto typologie, resp. to, do jaké kategorie konkrétní osoby spadají, může mít vliv na jejich právní postavení a okruh práv, která požívají. Házet všechny environmentální migranty do „jednoho pytle“ by tak bylo jak fakticky chybné, tak právně nepřesné.

Čím se environmentální migranti liší od environmentálních uprchlíků?

Pojem „environmentální migrant“ se používá od sedmdesátých let 20. století. Někdy se lze v tomto kontextu setkat ještě s jinými pojmy, zejména klimatický či environmentální uprchlík (climate or environmental refugee). Tento pojem bývá používán pro ty environmentální migranty, kteří opouštějí své domovy zjevně nedobrovolně. Toto užití ovšem může být matoucí. Budí totiž dojem, že příslušné osoby mají nárok na status
uprchlíka a na mezinárodněprávní ochranu, jež z tohoto statusu vyplývá. Tak tomu ovšem nutně není. Status a ochrana uprchlíka jsou totiž navázány na splnění definice uprchlíka (refugee), která je obsažena v Ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 1951. Podle této definice se uprchlíkem rozumí: „osoba, která […] se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti“ (článek 1A).

Environmentální uprchlík, podobně jako třeba tzv. uprchlík válečný (war refugee), tuto definici může, ale nemusí naplnit. Nejčastěji bude problémem prvek individualizovaného pronásledování na základě některého z důvodů uvedených v úmluvě, který u environmentálních stejně jako válečných uprchlíků bývá naplněn spíše výjimečně.

Zhoršení životních podmínek, přírodní katastrofa či, obdobně, ozbrojený konflikt, totiž samy o sobě za pronásledování označit nelze. Mluvit o klimatických či environmentálních uprchlících tak může být matoucí, proto byl tento pojem postupně opuštěn. Jediný kontext, kde se s ním ještě občas operuje, je při rozlišování toho, zda osoby migrující z environmentálních důvodů překročily hranice svého státu, nebo nikoli – v prvním
případě se mluví o enviromentálních uprchlících, ve druhém o environmentálních vnitřně přesídlených osobách. Jde ale o čistě popisné pojmy, které vyjadřují pouze to, kde se environmentální migrant nachází, a nevypovídají nic o jeho právním postavení. V zájmu vyloučení pojmových zmatků by bylo lepší tyto pojmy opustit zcela a spíše se orientovat na kategorie popsané v předchozí podkapitole.

Právní úprava environmentální migrace

Jak již bylo řečeno, environmentální migrace není právní pojem, proto také environmentální migranti nemají žádné zvláštní právní postavení, ani nepodléhají specifickému právnímu režimu. To ovšem neznamená, že by se na ně právo nevztahovalo. Environmentální migranti podléhají vnitrostátnímu právu státu, na jehož území se nacházejí. Tento stát je také povinen garantovat jim ochranu jejich lidských práv a přijímat opatření k odvrácení klimatických změn a zmírnění jejich dopadů. V závislosti na tom, kde a z jakých důvodů se environmentální migranti nacházejí, se na ně dále může (ale nemusí) vztahovat mezinárodní uprchlické právo, mezinárodní humanitární právo či nově se formující mezinárodní právo reakcí na katastrofy. Ani jedno z těchto právních odvětví nepovažuje environmentální migranty za samostatnou právní kategorii a nepředvídá pro ně žádnou zvláštní právní úpravu. Tento stav je mnohdy kritizován jako nedostatečný a objevují se návrhy na posílení právního rámce.

Současný právní rámec environmentální migrace

Asi nejucelenější přístup k environmentální migraci zaujímá mezinárodní právo životního prostředí (MPŽP). Ačkoli ani toto odvětví neobsahuje specifické normy, jež by se na tuto migraci zaměřovaly, zahrnuje obecnější závazky, které mají relevanci i v této oblasti. Konkrétně se jedná o závazky týkající se klimatické změny, které obsahují hlavní mezinárodní smlouvy MPŽP, tedy Rámcová úmluva OSN o změně klimatu (UN Framework Convention on Climate Change) z roku 1992 a na ni navazující Kjótský protokol z roku 1997 a Pařížská dohoda z roku 2015. Všechny tyto úmluvy jsou závazné pro Českou republiku. Kälin a Schrepfer
(2012) uvádějí, že smlouvy MPŽP obsahují, byť spíše implicitně, tři základní závazky týkající se environmentálních migrantů. Jde o závazky: zmírnit (mitigate), tj. aktivními kroky přispívat ke zpomalení klimatických změn, např. omezením produkce skleníkových plynů; přizpůsobit se (adapt), tj. čelit výzvám, jež tyto změny přinášejí; a chránit (protect), tj. zajistit ochranu práv a zájmů osob, které jsou negativními dopady klimatických změn přímo dotčeny. Řádné plnění těchto závazků by mělo zajistit, že  environmentálních migrantů bude omezený počet a že o tyto osoby bude, během celého období jejich migrace, řádně postaráno. Závazky jsou ovšem formulovány velmi volně a vágně. Není tak jasné, jaká opatření nad rámec omezení emisí podle zmíněných smluv by státy měly přijímat. Obdobně je sporné, v jaké míře lze neplnění těchto závazků napadnout u národních či mezinárodních soudů.
Environmentální migranti jsou, jako kdokoli jiný, nositeli lidských práv. Ta jsou garantována jak na národní, tak na mezinárodní (univerzální a regionální) rovině, konkrétní okruh i míra respektu ale vždy záleží na tom, jaké lidskoprávní závazky má stát, na jehož území se migranti nacházejí. Nejrozsáhlejší a nejkvalitnější systém ochrany, který navíc podléhá soudní kontrole, existuje v zemích Evropské unie a Rady Evropy, včetně České republiky. Právo lidských práv (PLP) obsahuje dva typy relevantních záruk.

Zaprvé jsou to záruky proti nedobrovolnému přesídlení. To může být, podle okolností, shledáno v rozporu s právem na soukromý a rodinný život, s právem na svobodu a bezpečí, popř. i s právem na život či právem nebýt vystaven nelidskému a ponižujícímu zacházení. Těchto záruk bude možné se nejspíše dovolat ve čtvrtém scénáři IMO, tj. když přesídlení osob bude přímo vyvoláno lidskou činností. Naopak v případě dalších scénářů bude výrazně obtížnější prokázat, že za přesídlení způsobené dlouhodobou klimatickou změnou či
přírodní katastrofou nese odpovědnost konkrétní stát, resp. že tento stát neudělal dost, aby své obyvatele (či dokonce cizí obyvatele) před těmito hrozbami ochránil.

Zadruhé jsou zde záruky ochrany lidských práv environmentálních migrantů po jejich odchodu z původního domova. Tyto záruky jim musí poskytnout stát, na jehož území se nacházejí, ať již je to původní domovský stát, nebo některý stát cizí. V prvním případě budou mít environmentální migranti nárok na stejnou ochranu jako jiní občané, ve druhém jako cizinci, popř. jako osoby bez státního občanství (např. pokud by jejich původní stát z důvodů klimatických změn zcela zanikl). Rozdíl režimu občanů a cizinců/apatridů se bude projevovat v oblasti politických práv (např. právo volit či zastávat veřejné funkce bývá omezeno na občany) a sociálních a ekonomických práv (např. právo na sociální zabezpečení či zdravotní péči může být zajištěno ve větší míře občanům). Většina lidských práv se ovšem bude aplikovat bez větších rozdílů. Je třeba dodat, že PLP negarantuje právo na vstup na území cizího státu, ani právo na setrvání na tomto území, státy proto nemají obecnou povinnost environmentální migranty přijmout či je na svém území ponechat. V případech,
kdy by migranty nebylo možno z právních či faktických důvodů vrátit zpět do jejich domovského státu (hrozilo by jim tam závažné nebezpečí, domovský stát by zanikl), by ale taková povinnost vzniknou mohla.

V této oblasti PLP doplňuje mezinárodní uprchlické právo (MUP). Jak jsme viděli výše, definice uprchlíka, zakotvená v Ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 1951, je nastavena poměrně striktně a vyžaduje individualizované pronásledování na určitém základě. Někteří environmentální migranti požadavku vyhovět můžou (např. ti, kteří byli vyhnáni za protesty proti určitým ekonomickým projektům), většina ale zůstane mimo daný rámec. Na tyto osoby sice lze vztáhnout některé alternativní instrumenty MUP, např. doplňkovou ochranu (pro osoby, které z určitých důvodů není možné či vhodné navrátit do země původu) či dočasnou ochranu (pro větší skupiny osob, které v daný moment nelze navrátit), využití těchto nástrojů ale zůstává v diskreci jednotlivých států a praxe s ním spojená není jednotná.

Slabé postavení environmentálních migrantů v MUP reflektuje také právně nezávazný Globální kompakt pro bezpečnou, řízenou a legální migraci (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration) z roku 2018, který se vztahuje na všechny migranty, včetně těch environmentálních. Ti se mohou podílet jak na migraci legální, pro niž chce Kompakt zavést nová, či spíše osvětlit stávající pravidla a podřídit ji mezinárodní spolupráci, tak na migraci nelegální, kterou chce naopak, opět za pomoci mezinárodní spolupráce, vymýtit.
Kompakt se nesnaží environmentální (ani jiné) migranty přetvořit ve zvláštní právní kategorii, ani jim nezamýšlí dát nová práva. Pouze připomíná práva již existující a současně řadí přírodní katastrofy, negativní dopady klimatické změny a zhoršení životního prostředí mezi „nepříznivé spouštěcí mechanismy a strukturální faktory, které nutí lidi opouštět zemi jejich původu“ (s. 8), které by se státy měly snažit omezit. Česká republika sice Kompakt nepodpořila, uvedené závazky ale vycházejí z pramenů MPŽP a PLP, jimiž je stejně již vázána.

Za součást MUP v širším smyslu bývá považována také úprava týkající se tzv. vnitřně přesídlených osob (internally displaced persons, IDPs). V této oblasti neexistuje žádný závazný univerzální instrument, v roce 1998 byly ale na půdě OSN vypracovány tzv. Řídící principy pro vnitřní přesídlování (Guiding Principles on Internal Displacement). Ty se vztahují na všechny IDPs bez ohledu na důvody jejich přesídlení. Na několika místech navíc explicitně zmiňují přírodní či lidmi způsobené katastrofy jako jednu z možných příčin vnitřního
přesídlení. S environmentálními migranty, resp. těmi z nich, kteří po odchodu z původních domovů nepřekročí hranice svého státu, se zde tedy počítá. Totéž platí pro sice jen regionálně platnou, zato ale právně závaznou Kampalskou úmluvu o ochraně a pomoci vnitřně přesídleným osobám v Africe (Convention for the Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa), která byla přijata v rámci Africké unie v roce 2009.

Na environmentální migranty, kteří čelí přírodním katastrofám, se aplikuje mezinárodní právo reakcí na katastrofy. Jedná se o nově se formující odvětví mezinárodního práva, které se vztahuje na situace přírodních či lidmi vyvolaných katastrof. Pravidla, jež by se za těchto situací měla aplikovat, byla v roce 2016 zakotvena v právně nezávazném Návrhu článků o ochraně osob v případě katastrof. Obdobně environmentální migranti, kteří se ocitnou v situaci ozbrojeného konfliktu, požívají ochrany mezinárodního humanitárního práva chránícího osoby vyřazené z boje a boje se neúčastnící a regulujícího způsoby a prostředky vedení války. Tato odvětví se již ovšem vztahují jen na určité užší skupiny environmentálních migrantů.

Návrhy na posílení právního rámce environmentální migrace

Současná právní úprava environmentální migrace je mnohdy hodnocena jako nedostatečná. Její hlavní slabiny bývají spatřovány v tom, že environmentální migranti netvoří zvláštní právní kategorii a nepodléhají žádnému ucelenému právnímu režimu. Úprava, která se na ně vztahuje, je, jak jsme viděli v předchozí podkapitole, nejednotná a vnitřně roztříštěná. Často navíc spočívá na normách, které jsou buď právně nezávazné, nebo nemají zcela jasný obsah. Chybí také institucionální rámec. Environmentálními migranty se sice mohou za určitých podmínek zabývat instituce s obecnějším posláním, např. Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) či Úřad vysokého komisaře OSN pro lidská práva (OHCHR), nemají k tomu ale žádný specifický mandát. To platí do značné míry i pro IOM, která sice dané skupině věnuje pozornost, i jí k tomu ale chybí jasnější právní základ. V posledních letech se proto začínají objevovat návrhy na to, jak by stávající úprava mohla být doplněna, posílena či změněna tak, aby lépe reflektovala potřeby všech zapojených aktérů. Návrhy obvykle vycházejí z odborných kruhů, byť příležitostně se v této oblasti angažují i některé státy, zejména ty ohrožené změnami klimatu (Maledivy, Bangladéš). Jedna část návrhů směřuje
k přijetí právně závazného instrumentu, část druhá se orientuje na vypracování právně nezávazného soft law materiálu.

Ohledně právně závazného instrumentu jsou nejčastěji zmiňovány tři varianty.
První by byl nový protokol k Ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 1951, který by působnost úmluvy a v ní obsaženou úpravu rozšířil na environmentální migranty. Problémem tohoto řešení je neujasněnost toho, jakých kategorií environmentálních migrantů by se rozšíření mělo týkat. Je přitom jasné, že zahrnutí všech environmentálních migrantů nepřichází v úvahu, jak s ohledem na různorodé potřeby skupiny, tak proto, že takto vysokému počtu by státy zřejmě nebyly schopny garantovat poměrně vysoký standard Ženevské úmluvy. Podřazení environmentálních migrantů pod režim MUP by navíc mohl oslabit ochranu poskytovanou uprchlíkům a přetížit UNHCR.

Druhou variantu představuje protokol k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu z roku 1992. Tuto variantu prosazují např. Biermann a Boas (2010), kteří předložili návrh na přijetí Protokolu o uznání, ochraně a přesídlení klimatických uprchlíků (Protocol on the Recognition, Protection, and Resettlement of Climate Refugees). Jak název napovídá, protokol by se aplikoval jen na ty environmentální migranty, kteří museli domovy opustit nedobrovolně. Kategorie je ale pojata poměrně široce a zahrnuje např. i osoby odcházející ze států s výrazně se zhoršujícími životními podmínkami. Návrh počítá s tím, že státy by na základě principu
společné, ale rozdílné odpovědnosti připravily přesídlovací plány a na jejich základě by následně pomohly obyvatelům ohrožených oblastí přesunout se na jejich území. Přesun by měl mít trvalou povahu a hostitelské státy by se měly snažit vytvářet pro nové komunity podmínky co nejpodobnější těm v zemích původu. Současně by se celé mezinárodní společenství mělo aktivně snažit nutnosti environmentální migrace předcházet přijímáním opatření proti klimatickým změnám. Návrh v této podobě je velmi ambiciózní, a jako takový má jen malou šanci uspět. Scénář, který předvídá, tj. masový přesun celých komunit, ne-li národů, se ovšem časem může ukázat jako nezbytný, zejména u obyvatel menších ostrovních států. Lze očekávat, že i pak bude spíše snaha řešit situaci na ad hoc základě, nikoli přijetím velmi široké úpravy, jejíž možný rozsah použití by nebyl dopředu jasný.

Třetí varianta doporučuje přijetí zcela nového instrumentu o environmentální migraci, který by nebyl navázán na žádnou již existující smlouvu, resp. oblast úpravy. Návrh tohoto typu, zaměřený na tzv. klimatické uprchlíky, předložili např. Docherty a Giannini (2009). Podle nich by měla nová úprava spočívat na třech základních pilířích, jimiž by byly: garance pomoci (jednotná definice klimatického uprchlíka, zajištění ochrany lidských práv osob spadajících pod tuto definici, poskytnutí humanitární pomoci); sdílená odpovědnost zahrnující spolupráci výchozího a cílového státu; a administrativní rámec (globální fond,
koordinační agentura, výbor vědeckých odborníků). Klimatický uprchlík by byl definován jako osoba, která nedobrovolně podstupuje dočasné či trvalé přesídlení mimo hranice svého státu, a to z důvodů náhlé či postupné změny životního prostředí, jež je s určitou pravděpodobností vyvolána přispěním lidského faktoru. Slabinou návrhu je opět jeho ambicióznost. Ačkoli je zřejmé, že pilíře, na nichž návrh staví, nejsou obecně nepřijatelné – nakonec vychází z nich i již zmíněný Globální kompakt pro bezpečnou, řízenou a legální migraci, právě u tohoto Kompaktu daly státy najevo, že podobný přístup jsou ochotny podpořit jedině v rovině soft law (popř., u některých států včetně ČR, ho nejsou ochotny podpořit ani v této rovině).

To uvádí na scénu druhou možnost posílení úpravy, tj. přijetí právně nezávazného dokumentu. Touto cestou se vlastně mezinárodní společenství již vydalo, a to právě přijetím migračního Kompaktu v roce 2018. Kompakt má ovšem obecnou povahu a environmentální migraci zmiňuje jen okrajově. Plně a výlučně se na toto téma naopak orientují tzv. Nansenovy principy, které byly vypracovány na konferenci konané v Oslo v létě 2011. Jde o soubor celkem deseti principů týkajících se přesídlování v kontextu klimatické změny a jiných environmentálních rizik. Principy z velké části odrážejí první dva pilíře návrhu popsaného výše, tj. orientují se na pomoc environmentálním migrantům na straně jedné a širokou mezinárodní spolupráci
při předcházení klimatické země a řešení jejích důsledků na straně druhé. Na principy navazuje tzv. Nansenova iniciativa, podporovaná Norskem, Švýcarskem a jedenácti dalšími státy z různých částí světa, jejímž cílem je přispět k odstranění toho, co iniciativa označuje jako mezeru v ochraně (protection gap) pro environmentální migranty. Konkrétní výsledky, k nimž by iniciativa měla vést, zatím nejsou jasné.

Od roku 2009, kdy byl přijat Stockholmský program pro otevřenou a bezpečnou Evropu a ochranu občanů, a zejména od roku 2015, kdy migraci spojenou s klimatickou změnou označil za výzvu tehdejší předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker, se otázkami environmentální migrace intenzivněji zabývá také Evropská unie. Ačkoli zatím EU problematiku spíše jen sleduje a obecně analyzuje, i s ohledem na zapojení Německa do Nansenonvy iniciativy je možno očekávat, že jí v budoucnu bude věnovat větší pozornost.
I proto by bylo dobré, aby si ČR vyjasnila svůj postoj a priority v této oblasti s předstihem, a do jednání na rovině EU i na jiných platformách tak přicházela dobře připravená a vybavená jasnou pozicí.

Závěry a doporučení

Environmentální migrace je jev, který se bude ve stále větší míře týkat také České republiky – ať již proto, že k nám budou přicházet lidé z míst, která se v důsledku klimatické změny či přírodních katastrof (a na ně napojených konfliktů, ekonomických krizí apod.) stanou těžko obyvatelná, nebo proto, že sami obyvatelé ČR, resp. některých jejích částí, budou nuceni změnit kvůli environmentálním problémům své domovy. Obojí již naše země zažila a stále zažívá. Ačkoli ČR nepatří mezi hlavní cíle migračních toků, osob jiné než české státní příslušnosti na našem území pobývají statisíce a je velmi pravděpodobné, že v tomto počtu se najdou i lidé, kteří ze svých domovů odešli mj. z environmentálních příčin. Takových lidí bude navíc do budoucna s postupujícími klimatickými změnami nejspíše dále přibývat, přičemž lze očekávat, že prostor EU, včetně ČR, zůstane jednou z žádoucích destinací. Česká republika také zná vnitřní migraci osob z oblastí s horším životním prostředím (odchody ze severních Čech a severní Moravy), popř. oblastí zasažených přírodními katastrofami (dočasné či trvalé přesídlení lidí po povodních v letech 1997, 2002 či 2013). Klimatické změny jsou, jak správně ve svém projevu z roku 2015 uvedl Juncker, „jednou z hlavních dlouhodobých příčin nové migrace“ a je v podstatě nemožné, aby se tento jev v rostoucí míře nedotýkal i ČR.

Českou republiku to staví do politicky ne zcela lehké situace. Environmentální migrace v sobě spojuje dvě témata, k nimž se ČR tradičně staví spíše opatrně až skepticky a kde se ne nutně shodne s názorem dominantním v EU – jde o témata ochrany životního prostředí a migrace. K prvnímu nemá ČR vyloženě negativní postoj, patří ale mezi opatrnější státy. K druhému zastává postoj výrazně skeptičtější, jak se projevilo (nejen) během přijímání migračního Kompaktu. Právě odmítnutí instrumentu, který jako jeden z mála environmentální migraci alespoň krátce zmiňuje, naznačuje, že od ČR nelze v této oblasti očekávat větší angažovanost. Nezájmem o danou oblast by se ovšem ČR mohla zbavit možnosti podílet se na formování podrobnějších standardů do budoucna. To by za situace, kdy je ČR vázána prakticky všemi smlouvami, na něž by měly tyto standardy navazovat, a kdy nejspíše nebude schopna dlouhodobě odmítat novou úpravu, zejména pokud by tato měla podporu většiny EU, bylo značně kontraproduktivní. České republice tak lze doporučit následující kroky:

→ Podporovat iniciativy vedoucí k lepšímu zmapování stavu v oblasti environmentální migrace. Odhady stávajícího počtu environmentálních migrantů i prognózy budoucího vývoje tohoto počtu se radikálně rozcházejí. I když určité variabilitě, zejména pokud jde o budoucí vývoj, nelze zabránit, bylo by možné ji
alespoň omezit mj. stanovením jednotného vymezení environmentální migrace, resp. migrantů.

→ Přijmout a prosazovat široké chápání pojmu environmentální migrant při současném zohlednění rozdílů mezi jednotlivými kategoriemi těchto migrantů.

→ Podporovat kroky vedoucí k posílení principu společné, ale rozdílné odpovědnosti, v rámci něhož by byl kladen důraz jak na předcházení environmentální migraci, tak na její rozumné usměrňování a řízení. Prevence by měla primárně směřovat do oblasti ochrany životního prostředí a posilování trvale udržitelného rozvoje. Usměrňování a řízení by mělo navazovat na standardy ochrany lidských práv. V úvahu by zde přicházelo využití modifikované verze zásady „znečišťovatel platí“ (polluters pay), kdy státy, u nichž by bylo možno doložit větší podíl na konkrétní environmentální události, by nesly větší odpovědnost za řešení následků této události.

→ Přehodnotit svůj postoj ke Globálnímu kompaktu pro bezpečnou, řízenou a legální migraci a přihlásit se k závazkům, které obsahuje (alespoň pokud jde o environmentální migranty).

→ Nepodílet se na iniciativách směřujících k přijetí nového protokolu k Ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků. Tyto iniciativy by nejspíše nezajistily účinnou ochranu environmentálních migrantů a současně by oslabily ochranu uprchlíků.

→ Sledovat další iniciativy směřující k přijetí právně závazného či nezávazného instrumentu k environmentální migraci. Jako vhodnější by se v této chvíli jevila druhá varianta, tj. vypracování soft law instrumentu. Tento instrument by měl: vycházet z již existujících hard law a soft law instrumentů; stavět na třech pilířích (ochrana, spolupráce, instituce) známých z existujících iniciativ; a zavést odlišný režim pro různé kategorie environmentálních migrantů. Instrument by následně mohl vyústit v přijetí dílčích závazných úprav, jež by řešily jednotlivé aspekty environmentální migrace. Regulace tohoto jevu v jednom právně závazném instrumentu se momentálně s ohledem na šíři problematiky a poměrně nízký stupeň jejího projednání na mezinárodních fórech nezdá žádoucí.

 

Policy paper byl zpracován na podkladě informací shromážděných při řešení výzkumného projektu „Migrace z oblasti Blízkého východu, subsaharské Afriky a Asie: geopolitické a bezpečnostní souvislosti, důsledky a doporučení pro ČR“ realizovaného v Ústavu mezinárodních vztahů Praha s podporou TA ČR (Projekt č. TL01000432).

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru