Výzva pro uchazeče o stáž (Research Assistants): výběrové řízení pro období říjen 2021 - leden 2022 je otevřeno.

25. 4. 2012

Dilema Mezinárodního soudního dvora ve věci kosovské Nezávislosti

Mezinárodněprávní nauka přistupuje k otázce vzniku nových států tradičně velmi zdrženlivě. Kritéria státnosti nejsou v prvé řadě založena na právních principech, ale na faktickém stavu. Stát jako hlavní subjekt mezinárodního práva musí prokázat, že vykonává efektivní kontrolu nad státním územím a obyvatelstvem. Z pohledu mezinárodního práva není existence státu závislá na vůli jiných subjektů mezinárodního práva nebo na přijetí do mezinárodních organizací.

Vznik a fungování nového státu má však zpravidla dalekosáhlé politické důsledky. Vzhledem k případným geopolitickým, vojensko-strategickým či ekonomickým aspektům se jiní mezinárodní aktéři mohou stavět k roli nového státu otevřeně pozitivně nebo negativně. Tyto politické zájmy a mocenské úvahy se tradičně promítají do institutu uznání státu.
Ačkoli doktrína mezinárodního práva striktně odděluje samotnou existenci státu v právním smyslu od jeho mezinárodního uznání a nepovažuje uznání za konstitutivní prvek státnosti, je uznání státu v praxi klíčovou podmínkou pro založení vztahů s jinými členy mezinárodního společenství, a tím pádem pro samotnou dlouhodobou životaschopnost nového státního útvaru. Entita, která splňuje faktická kritéria státnosti, má totiž z pohledu mezinárodní praxe velmi omezený jednací prostor, pokud není ze strany jiných států uznána.

Bývalý čečenský prezident Aslan Maschadov si jednou posteskl, že je mezinárodní právo nespravedlivé vůči malým národům. Přestože po roce 1996 získali čečenští povstalci faktickou nadvládu nad územím a obyvatelstvem Čečenské republiky, nedosáhli mezinárodního uznání své nezávislosti. Maschadov a případní další vládci přitom zřejmě přeceňují roli mezinárodního práva, které nezavazuje suverénní státy k tomu, aby jiný stát uznaly, či dokonce s ním vstoupily do mezinárodních vztahů. Mezinárodní právo však zakazuje státům, aby používaly sílu nebo hrozily silou proti jinému státu, a to bez ohledu na to, zda dotyčný stát uznaly či nikoli. Uznání nového státu proto není záležitostí mezinárodního práva, ale spíše politické úvahy.

Složitější je otázka, zda a popřípadě za jakých konkrétních podmínek jsou suverénní státy oprávněny uznat nový stát. Jak tedy přistupuje mezinárodní právo k uznání politické entity, která se odštěpila od jiného státu v rozporu s principem teritoriální integrity a po ozbrojeném konfliktu? Vyvodit z dosavadní praxe států společné právní přesvědčení je téměř nemožné. Napětí mezi právní koncepcí tří faktických prvků na straně jedné a růzností národních zájmů na straně druhé krystalizuje nezřídka v poměrně bizarní praxi uznání státu. Jako příklady nejednotného přístupu lze uvést například vývoj vztahů mezinárodního společenství s Čínskou lidovou republikou či Německou demokratickou republikou po druhé světové válce nebo také současnou problematiku tzv. zmrazených konfliktů po rozpadu Sovětského svazu.

Určité světlo do problematiky vzniku nového státu a jeho uznání mohl vnést Mezinárodní soudní dvůr v případě nezávislosti Kosova. V souvislosti s vyhlášením nezávislosti Kosova ze dne 17. února 2008 totiž požádalo Valné shromáždění OSN Mezinárodní soudní dvůr o zodpovězení otázky, zda jednostranné vyhlášení nezávislosti ze strany prozatímní kosovské samosprávy bylo v souladu s mezinárodním právem. Vzhledem k tomu, jaké panovaly v otázce uznání Kosova rozpory mezi nejmocnějšími státy světa a také mezi členskými státy Evropské unie, není třeba připomenout, pod jakým vnějším tlakem se Soud ujal svého úkolu.

Procesní otázky

V dané situaci se Soud nejprve zabýval problémem vlastní jurisdikce v dané věci. Některé státy totiž namítaly, že vyhlášení nezávislosti je politickým aktem, který není upraven mezinárodním právem, a tudíž nemůže být předmětem právního posouzení. Soud tuto argumentaci odmítl a rozhodl, že politické aspekty určitého sporu nevylučují jeho právní charakter.
Poté, co tímto výrokem Soud pro daný případ potvrdil svou vlastní jurisdikci, měl podle svého statutu stále možnost zodpovězení otázky odmítnout. Celkem pět ze čtrnácti soudců, kteří se na rozhodování podíleli, se přiklánělo k názoru, že Soud neměl žádosti Valného shromáždění vyhovět. Například slovenský soudce Peter Tomka, který byl mimochodem 6. ledna tohoto roku zvolen předsedou Mezinárodního soudního dvora, ve svém odlišném stanovisku upozornil na to, že Valné shromáždění ve chvíli podání žádosti o posudek ještě nezačalo o problému Kosova oficiálně jednat, protože tato záležitost byla nadále předmětem řešení ze strany Rady bezpečnosti. Podle Tomky tedy pouze samotná Rada bezpečnosti mohla Soudu položit otázky týkající se statusu Kosova. Zástupci samotného Kosova a řady dalších států předložili v řízení před Soudem podobné argumenty. Většina soudců však nakonec rozhodla, že žádosti Valného shromážděno má být vyhověno, protože nepovažovala vnitřní rozdělení pravomocí Rady bezpečnosti a Valného shromáždění za podstatné ve vztahu k položené otázce.

Vyhlášení nezávislosti a mezinárodní právo

Hlavním právním argumentem svědčícím proti kosovské nezávislosti byl odkaz na zásadu teritoriální integrity. Podle čl. 2 odst. 4 Charty OSN se totiž mají všichni členové OSN vystříhat použití síly či hrozby silou proti územní celistvosti nebo politické nezávislosti kteréhokoli státu. Na tento princip, který se promítá též do tzv. Deklarace o přátelských vztazích mezi státy z roku 1970 a do Helsinského závěrečného aktu z roku 1975, spoléhalo v řízení před Soudem zejména Srbsko a další odpůrci kosovské nezávislosti.

Druhá strana podle očekávání naopak argumentovala zásadou sebeurčení národů, která je taktéž zakotvena v Chartě OSN, v řadě rezolucí Valného shromáždění a ve standardech Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě. Mezinárodní soudní dvůr tedy stál před klasickým dilematem mezinárodního práva, které se týká vztahu mezi zásadou územní celistvosti stávajících států a právem na sebeurčení národů.

Je poněkud zarážející, jak málo úvah věnoval Mezinárodní soudní dvůr tomuto problému z pohledu obecného mezinárodního práva. Co se týče období před přijetím Charty OSN, lze upozornit na celou řadu příkladů vyhlášení nezávislosti, která byla přijímána proti vůli státu ochuzeného o část území. Z této praxe nelze podle Soudu dovodit, že by vyhlášení nezávislosti bylo v mezinárodním právu zakázáno. Pro období po druhé světové válce Soud připomněl založení mnoha států v souvislosti s procesem dekolonizace a uvedl také případy vyhlášení nových nezávislých států mimo tento specifický kontext.
Na druhou stranu, pokud šlo o takové případy, ve kterých Rada bezpečnosti výslovně odsoudila vyhlášení nezávislosti například v Jižní Rhodesii (v roce 1965), v Severním Kypru (1983) či v Republice srbské (1992), odbyl Soud případné pochybnosti tím, že se tyto rezoluce Rady bezpečnosti týkaly vždy konkrétní situace. Podle Soudu neplynula protiprávnost daných vyhlášení nezávislosti z jejich jednostrannosti, ale ze skutečnosti, že byla spojena s použitím síly nebo s porušením jiných klíčových norem mezinárodního práva.

Za neuspokojivé lze považovat lapidární tvrzení Soudu, že zásada teritoriální integrity zavazuje pouze státy ve vzájemných vztazích. Rozsudek neobsahuje rozbor problematiky, nakolik jsou touto zásadou vázáni také jiní aktéři, a to zejména povstalecká hnutí, etnické skupiny nebo orgány územních samospráv, kteří usilují o odštěpení od existujících států. Ani samotnému principu sebeurčení národů se Soud v daném případě blíže nevěnoval, a to s argumentem, že pro případ posouzení vyhlášení kosovské nezávislosti není řešení této právní otázky nezbytné.

Není divu, že se s tímto stručným a málo podloženým výkladem nechtěli shodně smířit všichni členové Mezinárodního soudního dvora. Ve svém odlišném stanovisku vyjádřil své zklamání například německý soudce Bruno Simma, a to sice decentně, ale jednoznačně. Soud měl podle jeho názoru dodat „intelektuálně více uspokojivý“ posudek, který by obsahoval jasnou argumentaci v otázce sebeurčení a relevantní závěry pro mezinárodněprávní řád jako takový. Výhrady proti umělému zúžení předmětu zkoumání ze strany Soudu explicitně vyjádřili mexický soudce Bernardo Sepúlveda-Amor a ruský soudce Leonid Skotnikov.

Sierraleonský člen Soudu Abdul Koroma šel ve svém odlišném stanovisku o krok dál, když výslovně konstatoval, že podle jeho názoru zásady svrchovanosti a územní celistvosti převažují nad právem na sebeurčení. Koroma připomenul rozhodnutí Nejvyššího soudu Kanady, který v roce 1998 řešil otázku, zda kanadská provincie Québec může z mezinárodněprávního principu sebeurčení odvodit právo na jednostrannou secesi. Je překvapivé, o kolik více pozornosti a úsilí než Mezinárodní soudní dvůr věnoval výkladu mezinárodněprávních principů soud vnitrostátní. Kanadský Nejvyšší soud konkrétně dospěl k závěru, že stát má právní nárok na ochranu své územní celistvosti, pokud jeho vláda zastupuje celé obyvatelstvo na daném území bez diskriminace a respektuje sebeurčení národa na jakési vnitřní úrovni.

To by však vyvolalo klíčovou otázku, zda stávající stát ztrácí nárok na respektování své územní celistvosti, když sám systematicky porušuje lidská práva příslušníků etnické skupiny. Za jakých okolností tedy převažuje zásada sebeurčení nad principem územní celistvosti? V řízení před Soudem se k tomuto problému vyjádřila celá řada států. Ve svém mimořádně rozsáhlém odlišném stanovisku, které je výrazně delší než samotný text posudku Soudu, se této problematice důkladně věnoval brazilský soudce A. A. Cancado Trinidade. Podle něho měl Soud zdůraznit novou roli mezinárodního práva, které již neobsahuje jen úpravu práv a povinností států, ale také ochranu jednotlivců. Z jeho pohledu měla ochrana obětí tyranie a systematického potlačování lidských práv mít přednost před právem státu na zachování teritoriální integrity.
S ohledem na tyto velké rozdíly a rozpory v přístupech jednotlivých členů Mezinárodního soudního dvora je možná nakonec pochopitelné, že se Soud nechtěl podrobně a systematicky zabývat otázkou územní celistvosti a výkladem práva národů na sebeurčení. Je ovšem už zdaleka méně pochopitelné, proč se Soud problematiky vyhlášení kosovské nezávislosti vůbec ujal, když mohl výkon své jurisdikce z dobrých důvodů odmítnout.

Řešení na základě formalismu?

Poté, co se Soud zdržel „intelektuálně více uspokojivého“ rozboru hlavních otázek obecného mezinárodního práva, musel se pro účely zodpovězení žádosti Valného shromáždění opřít o rezoluci Rady bezpečnosti 1244 (1999) o zásadách řešení kosovské krize. Podle Srbska vyloučilo zřízení prozatímní mezinárodní správy nad územím Kosova jakékoli jednostranné kroky vedoucí k jeho nezávislosti. Samotná rezoluce odkázala na to, že řešení situace mělo být dosaženo na základě politického procesu, a to mimo jiné v souladu se suverenitou a územní celistvostí Srbska. Na druhé straně našlo Kosovo oporu ve prospěch vyhlášení své nezávislosti v další formulaci rezoluce 1244 (1999), podle které finální uspořádání Kosova mělo vycházet z vůle lidu, a tedy z principu sebeurčení.

Ačkoli se tedy pod střechou rezoluce 1244 (1999) znovu střetly dva principy mezinárodního práva, a to teritoriální integrita na straně jedné a sebeurčení na straně druhé, Soud ani v této souvislosti nenabídl reflexi nad poměrem těchto dvou zásad. Svého zadání se Soud zhostil poněkud překvapivým způsobem, když poukázal na to, že rezoluce a na ni navazující ústavní uspořádání zavázala jen oficiální orgány prozatímní kosovské samosprávy. Soud proto začal řešit otázku, kdo byl skutečným autorem vyhlášení kosovské nezávislosti. Ve své žádosti Valné shromáždění jednoznačně předpokládalo, že autorem byla prozatímní kosovská samospráva. Kdyby tomu tak skutečně bylo, tak by musel Soud vyhlášení nezávislosti označit za porušení rezoluce Rady bezpečnosti, tzn. za porušení mezinárodního práva.

Soud se však v tomto bodě od zadání poněkud odchýlil a podrobněji přezkoumal identitu orgánu, který kosovskou nezávislost dne 17. února 2008 vyhlásil. Bylo autorem prohlášení „Shromáždění Kosova“, tj. oficiální orgán prozatímní samosprávy, nebo jiná entita? Z různých okolností, jako jsou například konkrétní text prohlášení, procedura jeho přijetí a také jeho nezveřejnění v Úředním věstníku Mise OSN v Kosovu (UNMIK), vyvodil Mezinárodní soudní dvůr závěr, že autoři vyhlášení nezávislosti nejednali jako orgán prozatímní samosprávy, ale mimo rámec této samosprávy. Rezoluce 1244 (1999) jim proto nebránila ve vyhlášení kosovské nezávislosti. I tento závěr se setkal s velmi výraznou kritikou ze strany menšiny soudců Mezinárodního soudního dvora. Dotyčné argumenty jdou však nad rámec problematiky územní celistvosti a sebeurčení jako principů mezinárodního práva, a nejsou proto předmětem tohoto příspěvku.

Promarněná příležitost

Na základě žádosti Valného shromáždění měl Mezinárodní soudní dvůr jedinečnou příležitost objasnit jedno ze zásadních dilemat mezinárodního práva, a to vztahu principu teritoriální integrity a práva národů na sebeurčení. Mohl tím současně interpretovat a dotvářet právní rámec pro politickou praxi uznání nových států. Soud se však právě těmto otázkám úzkostlivě vyhnul a předložil formalistické úvahy, které nevnesly do obecné problematiky žádný hmatatelný přínos. Poněkud zklamána bude proto nejen menšina soudců, která si přála důkladný rozbor a rozřešení obecných otázek, ale také značná část odborné komunity. Spokojenější snad budou političtí představitelé jednotlivých států, protože nad rámec specifických formálních aspektů kosovské problematiky neřekl Soud například k situaci v tzv. zmrazených konfliktech vůbec nic. Soud tímto sugeroval, že se politické rozhodování o vyhlášení nezávislosti a jejím uznání odehrává v právním vzduchoprázdnu. Za této situace by bylo snad skutečně lepším řešením, kdyby Mezinárodní soudní dvůr svou jurisdikci nevykonal a zodpovězení otázky kosovské nezávislosti odmítl.

Expertise to impact

Přihlašte se k odběru