15. 2. 2022 30min.

Koncept lidskoprávního města: příležitost pro Prahu, Brno či jiné české město?

Policy
Paper

Pod pojmem lidskoprávní město (human rights city) je třeba si představit takové město, které se rozhodlo veřejně deklarovat respekt k mezinárodním lidskoprávním standardům na svém území a spolu s tím vytvořit určitý mechanismus, jehož prostřednictvím se bude na implementaci těchto závazků v rámci svých politik kontinuálně zaměřovat. Jedná se o jednostranné prohlášení vedení města, jež není nijak právně regulované.

Přesto během posledního čtvrtstoletí přijalo koncept lidskoprávního města přes třicet měst na různých kontinentech, z nichž přibližně třetina je v Evropě. V říjnu 2021 navíc zveřejnila Agentura EU pro základní práva (FRA) zprávu Human Rights Cities in the EU: A Framework for Reinforcing Rights Locally, jejímž účelem
je uvedený trend podpořit. Přestože v sousedním Rakousku jsouvýraznými lidskoprávními městy Vídeň a Graz, Česká republika zatím na své první lidskoprávní město čeká. Není tedy na čase, aby se některé české město od svých evropských protějšků inspirovalo?

Přestože z pohledu mezinárodního práva je za dodržování lidskoprávních závazků zodpovědný stát, ve skutečnosti to bývají právě města (nebo jiné územní celky), jež jsou obyvatelům blíže, a měla by tak v rámci svých politik lidská práva co nejvíce zohledňovat. Právě na lokální úrovni lze řadu lidskoprávních problémů nejen identifikovat, ale také je účinně řešit.

Od doby, kdy se v roce 1997 jako první na světě prohlásilo za lidskoprávní město argentinské Rosario, se toto neformální „hnutí“ měst postupně rozrůstalo. V USA uvedený trend v roce 2008 odstartoval Washington D.C. (viz Martha F. Davis, s. 38). První v Evropě byl v roce 2001 Graz (Štýrský Hradec), v dnešní době jsou lidskoprávními městy např. také Barcelona, Norimberk, Utrecht, Lund, York nebo již zmíněná Vídeň. V Asii je namístě zmínit jihokorejské Gwangju, ve kterém probíhá také každoroční Světové fórum lidskoprávních měst, a působí tak jako platforma pro setkávání. Kromě toho existuje také Síť lidskoprávních měst, jež zase poskytuje určitou platformu pro spolupráci. V oblasti lidských práv se tedy objevují noví hráči, jejichž aktivita může implementaci mezinárodních závazků v této oblasti posílit (více viz Barbara Oomen and Moritz Baumgärtel). Rozvoj lidskoprávních měst byl reflektován rovněž v závěrečné zprávě Poradního výboru Rady OSN pro lidská práva Úloha místní správy při prosazování a ochraně lidských práv (viz kapitola VII). Institucionální provázání komunální politiky s lidskoprávním přístupem je proto trendem, který se především v průběhu uplynulé dekády slibně rozvíjel, a lze tak očekávat, že bude pokračovat.

V následujícím textu nejprve představím, v jakých oblastech může zavedení konceptu human rights city k ochraně práv na komunální úrovni přispět, dále se budu věnovat různým modelům institucionálního uspořádání lidskoprávního města, následně obsahu výše zmíněné zprávy FRA a nakonec možnosti inspirace pro česká města.

V čem může lidskoprávní město zvýšit úroveň práv a kvalitu života?

Počet obyvatel některých měst odpovídá populaci malých států, navíc kontinuálně roste podíl lidí, kteří žijí ve městech. Lidskoprávní přístup má tedy z tohoto hlediska velký potenciál. Na druhou stranu nelze paušálně říci, jaké konkrétní oblasti by mělo zavedení konceptu lidskoprávního města zlepšit. Každé město má totiž jinou historii, kulturu a další předpoklady, a proto bude mít rozdílné lidskoprávní problémy, na které je třeba se zaměřit.

Přestože základní práva jsou vzájemně provázaná, lze říci, že většina oblastí bude pravděpodobně typově spadat pod hospodářská, sociální a kulturní práva. Alespoň rámcově pak lze uvést, že evropská lidskoprávní města se zaměřují např. na rovné příležitosti, boj proti rasismu a diskriminaci, dále domácímu násilí či antisemitismu, rovnost LGBT+ osob, boj proti chudobě či obchodování s lidmi. Mezi další důležité oblasti patří sociální začleňování, dostupnost bydlení či pitné vody, posílení umění a kultury, zapojení mládeže, dostupnost zdravotní péče či zdravé životní prostředí. Součástí aktivit bývá rovněž lidskoprávní vzdělávání, jehož příjemci mohou být např. policisté nebo učitelé.

Z hlediska adresátů lidských práv lze pak říci, že se lidskoprávní města zaměřují např. na práva lidí se zdravotním postižením, uprchlíků nebo žadatelů o azyl, sexuálních nebo národnostních menšin, ale také dětí, žen či seniorů. Nejedná se proto pouze o nějakou úzkou skupinu adresátů. Přístup k vytváření politik města skrze lidskoprávní hledisko tak má potenciál zvyšovat kvalitu života všech jeho obyvatel.

Například v Grazu zřídili místní antidiskriminační úřad s vyššími standardy, než poskytovala celostátní úprava. Lidskoprávní vzdělávání se zaměřilo na základní a střední školy a město se stalo členem Evropské koalice měst proti rasismu (European Coalition of Cities against Racism), v rámci které přijalo desetibodový akční plán proti rasismu, mezi jehož body patří např. lepší podpora obětem rasismu a diskriminace či spravedlivý přístup k bydlení. V rámci bezpečnostních politik byly zohledňovány otázky soukromí při instalacích videokamer na veřejných místech a v oblasti zdravotní péče byl usnadněn přístup pro osoby bez zdravotního pojištění, a to včetně možnosti využití tlumočnických služeb. Od roku 2007 je rovněž udělována cena města za zásluhy v oblasti lidských práv.

Kromě spíše tradičních témat se progresivní města zaměřují rovněž na „nové“ lidskoprávní oblasti jako digitalizace, environmentální otázky či vliv následků pandemie na užívání lidských práv (k tomuto tématu více viz Paul Gready).

Institucionální modely uspořádání

Aby se human rights city na uvedená témata mohlo skutečně kontinuálně zaměřovat, je třeba, aby k tomu byla vytvořena určitá funkční struktura.

Ještě před ustavením institucionálního mechanismu je však zavedenou zvyklostí zveřejnit prohlášení, kterým město formálně deklaruje svůj úmysl řídit se v rámci svých aktivit mezinárodními lidskoprávními standardy. Je na konkrétním městě, jakou takové deklaraci vtiskne podobu. Například rakouský Graz vydal deklaraci relativně stručnou, řada jiných měst v ní jmenuje Všeobecnou deklaraci lidských práv nebo také právně závazné mezinárodní lidskoprávní úmluvy. Deklarace Vídně je zase relativně rozsáhlá a konkrétní.

Při popisu možných modelů uvedu právě tato rakouská města, jelikož se jejich modely liší a z hlediska určité historicko-kulturní spřízněnosti i velikosti mohou být pro česká města vhodnou inspirací.

Graz vydal svoji deklaraci v roce 2001, a jelikož byl v Evropě průkopníkem, úvodní kroky trvaly déle a institucionální mechanismus zavedl až v roce 2007. Město ustavilo externí Radu pro lidská práva (Menschenrechtsbeirat, Human Rights Council), jež funguje jako poradní orgán města a má 15 členů. Ti jsou jmenováni starostou a jsou mezi nimi jak představitelé různých nevládních organizací, tak politických stran zastoupených v radě města, což je praktické z hlediska transformace závěrů Rady do politik města. Dalšími členy jsou např. zástupci z justice nebo policie. Rada zasedá čtyřikrát ročně, pracuje rovněž v tematických pracovních skupinách a v případě potřeby zapojuje externí odborníky. Každoročně vydává Zprávu o lidských právech města Graz, která obsahuje konkrétní doporučení k implementaci, a následně se zabývá i kontrolou realizace těchto doporučení.

Město rovněž pověřilo nezávislé akademické sdružení ETC, aby působilo jako kancelář Rady pro lidská práva, které tak organizačně zajišťuje fungování Rady, přípravu Zpráv o lidských právech a jejich rozšíření. K tomuto účelu má k dispozici určitý rozpočet. Graz tak vytvořil institucionální model, který funguje mimo jeho klasické struktury.

Co se týče rakouského hlavního města, Vídeň vydala deklaraci, kterou se prohlásila za lidskoprávní město jako výsledek dvouletých konzultací a příprav v roce 2014. Deklarace definuje pět oblastí, v rámci kterých bude město svůj závazek naplňovat. Jsou jimi přístup k politikám založený na lidských právech (human rights-based approach), zapojení občanské společnosti, lidskoprávní vzdělávání, spolupráce na národní i mezinárodní úrovni a důležitost institucionálního zakotvení, monitoringu a implementace. V dané oblasti deklarace předpokládá interní i externí monitoring lidských práv.

Z hlediska zmíněného institucionálního zakotvení vznikl v roce 2015 Úřad pro lidská práva (Menschenrechtsbüro, Human Rights Office), který je ve Vídni na rozdíl od struktury Grazu interní součástí struktur města. Úřad koordinuje lidská práva jako průřezové téma ve všech oblastech městské správy, spolupracuje s nevládními organizacemi a odborníky a stará se rovněž o zviditelnění závazků města v oblasti lidských práv. Působí tak jako určitý spojovatel.

Činnost Úřadu rovněž podporuje tzv. řídící skupina složená ze zástupců různých částí městské administrativy, zástupců politických stran zúčastněných na řízení města, stejně jako nezávislého výzkumného lidskoprávního centra, jež se schází čtyřikrát ročně. Tím je posilována spolupráce mezi městskou správou, politikou a akademickou sférou.

Úřad pro lidská práva na základě spolupráce s ostatními zainteresovanými subjekty vytváří akční plán, jímž se bude město v průběhu několika následujících let řídit. Přestože institucionální uspořádání, ve kterém je Úřad pro lidská práva integrální součástí městské administrativy, lze na první pohled vnímat jako náchylné vůči změnám politiky města, právě jeho interní ukotvení mu může poskytovat vhodnou pozici pro potřebný tlak na realizaci lidskoprávních opatření.

Kromě těchto dvou forem však existuje celá řada dalších, které mohou být jejich kombinací nebo obsahují určité jiné či inovativní prvky (viz Pavel Doubek, s. 3–6, konkrétně k britskému Yorku viz Paul Gready). Vždy je však důležité, aby město vyjádřilo skutečný zájem přistupovat ke svým politikám lidskoprávní optikou, s čímž souvisí nutnost přiřadit projektu lidskoprávního města rozpočet v odpovídající výši. Dalšími klíčovými aspekty je spolupráce se zástupci občanské společnosti a zapojení univerzity či určitého lidskoprávního centra. Institucionální uspořádání musí vykazovat prvky nezávislosti a stability, aby bylo možné prostřednictvím cyklu monitorování–doporučení–implementace (a její následná kontrola) úroveň lidských práv na území města skutečně zvyšovat.

Zpráva agentury EU pro základní práva o lidskoprávních městech

Jak vyplývá z výše uvedeného, koncept lidskoprávního města vznikl „zespodu“ iniciativou
měst, které chtěly standard lidských práv na svém území posílit. Není tedy založen na
konkrétní právní regulaci. Za určitý soft-nástroj lze považovat Gwangju Guiding Principles
for a Human Rights City přijaté na Světovém fóru lidskoprávních měst v roce 2014, které
definovalo určité obecné principy.

Jelikož se však počet lidskoprávních měst rozšiřuje, přišla FRA s iniciativou přípravy zprávy, která by problematiku lidskoprávních měst uchopila komplexně a poskytla určitý návod, jak se stát lidskoprávním městem v EU. Při přípravě zprávy FRA spolupracovala se zástupci lidskoprávních měst i lidskoprávními centry a finální zprávu Human Rights Cities in the EU: a Framework for Reinforcing Rights Locally představila na Fóru pro základní práva konaném ve Vídni v říjnu 2021, kde byla tato iniciativa podpořena řadou příspěvků.

Přehledná čtyřicetistránková zpráva uvádí v rámci úvodní kapitoly o vytvoření kultury lidských práv ve městě řadu příkladů oblastí, na které se politika lidskoprávního města často zaměřuje. Poté přechází k samotnému jádru zprávy, jež je rozdělené na tři části. Těmi jsou základy (foundations), struktury (structures) a nástroje (tools).

Jako „základy“ uvádí zpráva závazek města dodržovat mezinárodní lidskoprávní instrumenty, Listinu základních práv EU a další relevantní podklady, jako např. cíle udržitelného rozvoje (SDGs) vydané OSN. V rámci „struktur“, které byly podrobněji diskutovány výše, zpráva jmenuje možnosti zřízení Rady pro lidská práva či určitého poradního orgánu, v němž budou zastoupení klíčoví stakeholdeři, dále možnost zřízení určitého úřadu pro lidská práva v rámci městské administrativy a další příklady, jako ustavení antidiskriminačního úřadu či vydávání každoročních zpráv o stavu lidských práv ve městě. Za „nástroje“ zpráva považuje začlenění lidských práv do všech oblastí politiky městské správy a uplatňování přístupu založeného na lidských právech. Kromě toho sem patří lidskoprávní vzdělávání různých profesních složek, vytváření a implementace akčních plánů a v neposlední řadě proces monitorování a hodnocení (více viz samotná zpráva nebo stručněji Anna Kačmaříková.

V této souvislosti je třeba vyzdvihnout, že všechny tři části obsahují celou řadu příkladů dobré praxe z nejrůznějších evropských měst.

Zpráva rovněž nastiňuje cestu kupředu s tím, že by bylo žádoucí v budoucnu vytvořit určitý akreditační proces tak, aby označení lidskoprávní město bylo jeho vyústěním. V takovém případě by se již nejednalo pouze o jednostranné prohlášení města, nýbrž by se z něj vytvořila určitá formalizovaná „značka“.

Cílem zprávy FRA je poskytnout evropským městům určitou ucelenou informaci či v lepším případě návod, podle kterého by se v případě zájmu mohly lidskoprávními městy stát.

Inspirace pro města v ČR?

Současný trend ukazuje, že iniciativa k zavedení lidskoprávních struktur na komunální úrovni oslovuje čím dál více měst. Zdá se však, že v České republice je human rights city stále spíše neznámý pojem.

Přitom právě pro města s vyšším počtem obyvatel, jako je Praha či Brno, by se mohlo jednat o velmi zajímavou cestu, kterou lze zvýšit úroveň práv a kvalitu života jeho obyvatel. Navíc když vezmeme v úvahu, že etablovaným lidskoprávním městem je i nizozemský Middelburg s 50 tisíci obyvateli, koncept může být vhodný i pro menší města. Bylo by tedy vhodné, aby se s ním relevantní města v České republice seznámila.

V první řadě je namístě, aby si představitelé relevantních českých měst o konceptu zjistili potřebné informace. K tomu může vhodně posloužit právě zpráva o lidskoprávních městech vydaná FRA. V případě, že by se představitelé určitého města skutečně rozhodli vydat cestou města lidskoprávního, bylo by třeba stanovit konkrétní časový plán, který k tomuto cíli povede. Do procesu by bylo zapotřebí zapojit zástupce občanské společnosti, připravit deklaraci, rozhodnout o institucionálním uspořádání a provést řadu dalších nezbytných kroků.

Primárně by taková reforma vytvořila systematický tlak na dodržování lidských práv na území města. Pro případ, že by měla v budoucnu určitá politická reprezentace města tendenci se od lidskoprávního přístupu odvrátit, je však také namístě zdůraznit, že zřízené struktury by mohly vyvíjet podstatný tlak za účelem udržení již dosaženého standardu.

V případě hlavního města Prahy je namístě připomenout, že v roce 2019 spolu s Bratislavou, Budapeští a Varšavou založila tzv. Pakt svobodných měst (Pact of Free Cities) za účelem podpory hodnot, jako je demokracie, pluralita, otevřenost a kulturní rozmanitost, a s úmyslem vzájemné spolupráce na poli udržitelného městského plánování, ochrany klimatu, sociálního začleňování, otázek dostupnosti bydlení a digitalizace. Je tedy nasnadě, že hodnotově by bylo české hlavní město optimálním kandidátem na to stát se městem lidskoprávním.

Závěry a doporučení

→ Cílem zavedení konceptu lidskoprávního města (human rights city) je promítnout lidskoprávní přístup do všech politik města. Jelikož se jedná o lokální úroveň, která je lidem nejblíže, nabízí se v případě jeho implementace významný potenciál ke zvýšení úrovně práv nejen menšin či zranitelných skupin, ale rovněž většinové společnosti.

→ Vývoj poslední dekády v Evropě vypovídá o trendu ustavování lidskoprávních měst. Vzhledem k podpoře FRA a její zprávě Human Rights Cities in the EU: a Framework for Reinforcing Rights Locally, jež obsahuje řadu příkladů dobré praxe, lze předpokládat, že nastolený trend bude pokračovat.

→ Co se týče struktury lidskoprávního města, neexistuje jedna optimální forma. Institucionální modely mohou být vůči městské administrativě spíše externí nebo spíše interní. Důležitými prvky je však vždy spolupráce městské správy a politiky s občanskou společností či s akademickou sférou. Podstatným výrazem podpory je rovněž stabilní rozpočet.

→ Prostřednictvím zvoleného institucionálního uspořádání je třeba vytvořit stabilní cyklus rozvoje lidských práv ve městě založený na následujících krocích: monitoring–doporučení–implementace–kontrola implementace.

→ Česká města, jako jsou Praha či Brno, by se měla s konceptem lidskoprávního města důsledně seznámit a zvážit, zda by se pro ně jednalo o vhodnou cestu. Stejně tak mohou učinit i ostatní česká města, která chtějí zvýšit důraz na lidská práva v rámci své působnosti.

→ V případě Prahy lze koncept podpořit rovněž v rámci mezinárodní spolupráce s Bratislavou, Budapeští a Varšavou, jež probíhá na základě tzv. Paktu svobodných měst.